“清单治理的革新：市场准入负面清单制度”

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作者:重庆大学公共管理学院教授、博士生导师陈升重庆大学公共管理学院博士研究生李兆洋先生重庆大学公共管理学院硕士研究生唐云

[摘要]《名录》来源久远，源远流长，不知名为国家管理工具。 随着《市场准入负面清单(年版)》的出台，市场准入负面清单制度正式在我国全面实施。 这个清单管理实践如何体现国家管理创新？ 本文通过梳理市场准入负面清单的管理实践，建立“特征-理念-路径”的解体框架，阐述了市场准入负面清单制度特征所体现的国家治理理念创新，指出制度实施对国家治理现代化的价值，并对制度的全面实施提出了政策建议。

1、研究背景和问题的提出

年12月25日，国家快速发展改革委、商务部联合发布《市场准入负面清单(年版)》，标志着中国进入全面实施市场准入负面清单制度的时代。 作为我国国家治理行业的两大负面清单①之一，市场进入负面清单是我国从“外”到“内”的一次引申和扩张，这是历史上和国际上首次对当前市场进入行业的制度变革，期限负面清单是

正如国家快速发展和管理实践所表明的那样，管理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重建。 [1]全面实施市场准入负面清单制度，是清单管理理论在我国的再次应用，是我国国家治理行业的自主创新探索。

二、自古以来的治理工具:清单

“列表”、“清”是“清晰、准确”，“单”是“以某种顺序显示的相关项目”。 广义上，确定以特定形式表示的项目可称为规则、法律等“列表”。 由此可见，“列表”的来源由来已久，源远流长。 早在公元前18世纪，古巴比伦王朝的《汉谟拉比法典》就以“清单”的形式，对刑事、民事、贸易、婚姻等制度作出了282条详细规定。 夏商王朝的《周礼》是我国现存最早系统完善的行政法法典。 由此可见，《名录》作为国家管理的工具并不为世界所知，它从人类文明的一开始就伴随着它的发展。

在我国国家治理走向现代化的过程中，“权力清单、责任清单、负面清单”被提交中央政府，掀起了“清单革命”的浪潮。 [2]权力清单的推进，可以处理政府职能越位、缺位、错位的问题，以“清单革命”促进政府的“自我革命”。 [3]为了落实政府责任，激活市场和社会活力，出现了责任清单和负面清单，与权力清单一起构成了中国国家治理中的三个清单。 三个名单现已成为明确政府、市场和社会关系，管理国家“善治”和“现代化”的重要制度设计。 4

通过这种以列表为中心的工具进行治理的探索就是列表治理。 鉴于清单本身所具有的“整合新闻，方便新闻获取，提高人类对许多纷繁事物的认识和管理”的优点，[5]公共行业的清单治理具有以下优点:第一，优化和公开权力运行流程，事务流程； 第二，确定政府权力边界，明确传达公共政府各项权力的依据、程序和时限，不异化新闻不对称带来的权力，降低交易价格第三，将许多复杂的管理手段、措施、规则整合到清单上，使管理效果更加整体化。

三、清单治理的一次改良:市场准入负面清单

列表管理形式多样，可以根据列表进行正面管理。 例如，权力清单可以从清单的正面告知政府机构权力和责任。 基于列表的负面管理方法也被称为“负面列表管理模式”，其优点是用事实的包罗性、简单的“非此即彼”方法囊括了所有情况，相对而言更加确定。 待遇公正性对管理对象来说，意味着列表以外的管理对象具有充分的自由权限，更公平的列表的确定性与正面列表逐一列出所有情况的情况不同，冗余和操作性可能会变得困难，负面列表的模式简洁

要说名单来源长，源远流长，负面名单，特别是市场进入负面名单的实施，是名单管理在现代社会的重大模式的改良。 市场准入负面清单制度是指国务院通过清单办法在中华人民共和国境内确定①禁止和限制投资经营的领域、行业、业务等，由各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。 这意味着在中国市场准入行业实现了从肯定列表管理向负列表管理的转变，这对于处理目前中国市场准入管理中存在的“散、乱、差、松”等问题至关重要。

根据不全。 关于限制市场准入、禁止散乱，有依法设立的批准事项和许多“非行政许可批准事项”，“现实需要”、“来源不明”的批准事项不少。 许多“现实情况”、“特殊考虑”衍生出新的批准条件和方法，名目繁多的“批准”、“营业执照”、“许可”、“专利”、“批准”、“鉴定”、“备案”等都存在于各种法律文件中。

措施混乱。 市场准入管理相关规定分散在不同的法律、行政法规等规范中。 不仅造成公司不便，还包括准入前各类法律法规、《产业结构调整指导目录》、《政府批准的投资项目目录》、《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》、《进口货物目录》、《禁止出口货物目录》等清单、《禁止出口货物目录》 另外，各地规定可能存在相互矛盾、不统一的现象，市场主体缺乏确定的“信号机”，无路可走。

准入差很大。 市场准入缺乏统一标准，对于部分管理“死角”，地方政府有权自行选择。 这容易导致地方保护主义的出现，产生“隐性壁垒”，违背市场经济公平竞争的标准。 这些不统一和不公平的准入限制阻碍了国际国内要素的自由流动，缺乏资源配置的效率。

监管松。 政府仍然严重依赖准入前的批准，致力于获得事先批准，批准具体事务，看起来“艰难”，但“效率低下”。 公司取得的市场准入资格需要数百个政府事先批准，批准时间长，批准环节多，可能对同一事项进行多次批准和反复批准。 结果，政府把重点放在“过度前进”上，缺乏事后的监管、服务重视，导致了管理的“松懈”。 近年来出现的“奶粉事件”“疫苗事件”和生产安全事故，在一定程度上是这一弊端的结果。

基于以上不足，市场准入负面清单制度这一清单管理的改良、创新应运而生，被我国政府视为创新政府管理模式、促进政府职能转变、推进经济体制改革的重要手段。

四、市场准入负面清单的管理实践

从年10月《关于实施市场准入负面清单制度的意见》的发表，到年12月《市场准入负面清单(年版)》的正式发表，制度从概念正式引入到全面实施，历时三年，这一创新实践探索并不顺利。

(一)市场准入负面清单的地区扩散；

从最初负面清单概念的引入，到各地自由探索负面清单制度，最后到国家统一实践，中国市场的负面清单制度实践可以分为三个阶段(见表1 ) :探索阶段、试验阶段和全面实施阶段。

改革的三个阶段各具特色。 在早期的自由探索阶段，负面清单的概念刚刚引入我国，各地将负面清单作为“流行用语”使用于“五花八门”的行业，各地的运用模式不同，但多个具体行业也进行了许多有意义的实践。 例如北京市昌平区去年6月公布的产业进入负面清单，实际上具备了市场进入负面清单的雏形。 这些地区自由探索形成的经验或改革体验，为市场准入负面清单的宣传和落实奠定了一定的基础，在地方上吸引了改革实践者和专家学者，为制度实践提出了建议。 进入考试阶段，中央停止了地方未经批准的自主考试，市场准入负面名单成为考试地区的“专有名词”。 考试地成为改革的“排头兵”，其首要任务是“考试名单、考试制度、考试落地机制”。 迄今为止，市场进入负面清单作为特定名词，已经开始防止负面清单概念的滥用，市场进入负面清单制度的探索有了统一的框架。 年12月，《市场准入负面清单(版)》出炉，标志着市场准入负面清单制度进入全面实施阶段。 全国各地名单(允许一定程度的地方差异)，首次达成了我国市场准入行业的统一管理。

(二)编制市场准入负面清单；

“市场准入负面清单由国务院统一制定发布。 地方政府需要进行调整的，由省级人民政府经国务院批准”。 ②可以看出，清单编制是“自上而下”的改革推进事业。 编制清单的权力属于中央，地方无权自行公布市场准入负面清单，地方关于编制市场准入负面清单的探索必须以国务院统一制定公布的《市场准入负面清单》为基准，相关清单的《特殊要求》须经国务院批准

市场准入负面清单的一些事项来源于法律法规规定。 整理法律法规是编制清单的基础性业务。 但是，法律法规中属于市场准入行业的部分事项很难准确、无遗漏地列入清单。 以《中华人民共和国保险法(修订)》为例，只有关于其保险企业设立和业务范围的两章复印件，包括保险企业设立、保险企业分支机构、保险企业职工、保险企业业务范围等林林总总的各项禁止或限制规定(如表2 ) 这样，清单以法律法规为基础，但法律法规条文不能直接作为负面清单的一部分事项。 因为，一是法律法规涉及禁止方方面面，项目太多，太杂，简单整理的结果显然不能纳入负面清单，需要识别市场准入相关的部分事项。 二是不同来源的条目、重复或冲突，需要进一步整合；三是法律法规的原文表述，不能完全与现行市场准入管理批准事项的表述相适应，直接影响清单的可操作性。

那时，清单编制探索正好是中央政府第一次“晾晒”权力清单的时候。 ③其中市场准入批准事项统计汇总后，被列为清单许可类的“蓝本”，与法律法规的整理结果合并、调整后，最终形成了市场准入负面清单草案“雏形”。 但是当时，该草案《雏形》许可类的几个事项主要按照国务院各部门的权力清单整理，其中许多属于中央权限副本，没有考虑多个地方权限副本。 例如，《兽药及兽用生物制品生产经营许可》一条中，国务院各部门行政审批的部分事项汇总清单涉及“强制免疫所需兽用生物制品指定生产”，但不涉及属于地方事权的“非国家强制免疫兽用生物制品经营许可”④。

此后，由国家发改委、商务部牵头负责，地方试点积极配合，各方以该草案“雏形”为蓝本开展了多次讨论、研究，最终制定了我国第一个市场准入负面清单。 年4月，《市场准入减表草案(试行版)》(以下简称《草案》)出台，⑤第一批试点省市天津、上海、福建、广东试点。

当时，试点地区的主要任务是根据目前批准的一些事项整理结果，提出《草案》的编制修改建议。 根据作者在试点地区的调查，天津作为第一次试点之一，组织了3次市级50多个部门和16个区政府，研究《草案》，初步发现《草案》可能有以下方面的问题，⑥一是《草案》复印件较广。 《草案》的一些事项与市场准入没有直接关系，对市场准入理解“泛化”。 例如，《草案》提出“禁止在历史建筑物上划线、涂污”、“禁止擅自安装、移动、篡改或破坏历史文化街区、名镇、名村标志牌”等。 二是《草案》与地方性法规不一致的情况。 例如，烟花爆竹生产在清单草案中是许可准入的几个事项，但根据《天津市烟花爆竹安全管理办法》的规定，是禁止准入的几个事项。 因为，该天津试点建议在新修订的市场准入负面清单中，预留政策出口，允许地方性法规、地方政府规章明确的市场准入管理几个事项，被列为市场准入负面清单的地方性条款。 三是《草案》遗漏了当前市场准入管理的几个事项。 国务院令确定保存的饭店业特殊领域许可、渔港内危险品货物装卸许可、国家相关部委设定的农业转基因生物生产、加工许可等行政许可若干事项等。

总体来说，《市场准入负面清单草案(试行版)》作为中国初版公开的市场准入负面清单，操作性不足，但其价值首次明确展示了市场准入清单的框架模式，作为试点事业推进的“切入点”，各方都将市场准入负面清单。

随后，根据各方意见的总结，结合试点工作的反馈，年国家发改委会同商务部印发了《关于开展市场准入负面清单(试行版)全面修订工作的通知》，正式启动了《草案》的修订工作。 年12月25日，国家快速发展改革委、商务部发布《市场准入减表(年版)》，其主体包括4个“禁止准入类”和147个“许可准入类”的部分事项，对应581条的具体管理措施，与《草案》相比，为

五、特征——理念——路径:市场准入负面清单实施下的国家管理创新

随着《市场准入负面清单(年版)》的出台，市场准入负面清单管理工具已成为我国国家治理创新的重要推动力之一。 这个过程是如何实现国家管理创新的，本文从“特征——理念——路径”的整体框架中解体。

(一)治理特点；

市场准入负列表制度的设计在兼具列表管理优点的基础上，具有以下几个特点:第一，依法编制列表。 清单的依据是现行法律、法规和国务院的决定，其中未确定规定的事项，不得列入市场准入负面清单。 第二，排成一列。 致力于将所有分散各处禁止、许可的几个事项合并为一个清单，实现市场禁止准入类和许可类的几个事项“一网打尽、一列尽”，实现真正意义上的“非禁止即入”。 第三，全国统一。 实现全国水平的统一准入方法和各类市场主体的统一准入标准，是对我国统一市场准入管理前所未有的尝试。 第四，重心向后移动。 市场准入负面清单制度是“带动全身”的改革，制度设计也不仅仅是追求“宽进”，而是通过直接相关的改革实现市场准入行业的“严格管理”，将现有系统的管理重点向后转移，“事前、事件中、事后”的各个方面。

(2)治理理念

纵观古今中外，国家管理从以前流传到现代的发展是有规律的。 俞平将治理合法性视为现代社会善治的第一要素。 [6]依法治理已成为评价国家治理创新、现代化的必要条件。 整体治理的出现，着眼于政府内部机构和部门的整体运作，主张治理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。 [7]强调政府机构整合资源，通过比较有效的信息表达和协调，实现治理的目标。 [8]另外，实践已经说明，政府和市场单独作为管理主体，有其局限性，无法实现资源配置的帕累托优化。 国家管理需要来自公共机构和民间机构的多个主体合作参与规则的制定、执行、管理，为共同面临的课题提供长时间的处理方案。 [9]联合管理已成为继以前流传的公共行政、新公共管理之后的公共管理主流范式。 [10]此外，国家治理变革不是单一变革，而是许多复杂的系统工程，涉及治理主体横向、纵向结构关系的调整，是以具体的公共诉求为出发点，以系统治理理念有效实现公共利益的问题。 [11]党的十八届三中全会《决定》也多次提到“系统管理”，要求按照国家管理现代化的目标反复实施系统管理。 总结起来，在更多、更多复杂的管理背景下，国家管理创新有依法管理、整体管理、协同管理、系统管理不断发展的趋势。

(3)治理路径

市准入负面清单制度所具有的“依法清单”、“单一清单”、“全国统一”、“系统工程”四个特点，实际上分别是对现代国家治理的“依法治理”、“整体治理”、“协同治理”、“系统治理”

1、依法列出，未禁止的，体现依法管理的管理理念

市场准入负面清单依法列出，奉行“不禁止就进入”的法治理念。 对市场而言，市场准入负面清单主张减少公共权力对民间行业的过度干预，保障市场主体依法享有的行为自由。 其强调政府对市场主体进入的限制必须提供充分合法的理由超过法定的进入限制市场主体可以进入 市场主体可以在法定范围内自主决定，自由从事各种民事行为，实现自身利益。 从肯定列表向否定列表的转换，充分体现了民法精神和私法精神，承认个体具有独立人格，个体是法的主体，承认个体生活的一部分不得参与。 对政府来说，市场准入负面清单是依法将权力禁锢在制度中的篮子，以法律作为政府准入审批的尺度。 “负面清单”事实上为地方政府行使公权力制定了排除法，有助于地方政府以法治思维和法治方法推进行政体制改革，促进简单的政治放权。

2 .排成一行，体现了整体管理的管理理念

在市场准入负面清单制度下，国务院以负面清单的形式，确定我国境内禁止和限制投资经营的领域、行业、业务等，将所有分散各地的禁止类、许可类几个事项合并为一个清单。 这是破解市场管理行业“碎片化”，达到整体管理效果的尝试。 对市场来说，“一网打尽、一列尽”的排队方法，清楚地表明有市场准入的“红线”，让市场主体切实点亮了“信号灯”。 这将消除市场主体与政府管理部门、政府各管理部门之间的新闻不对称，减少市场交易中有限理性、新闻不对称、外部不经济性等因素造成的各种交易费用。 对政府来说，通过单列，实现了管理手段的整合、整合，大大提高了管理效率。 同时市场准入管理部门可以根据清单进行监管新闻的互通、交换和共享，为加强事件中的事后监管提供新闻支撑，使政府监管更加整体化。

3 .体现了全国统一、协同管理的管理理念

市场准入负面清单由国务院统一制定发布，实现市场准入全国范围统一标准。 这不仅是不同管理水平和地区范围的统一，也是外资市场进入的统一。 对市场来说，市场准入负面清单制度可以通过全国统一协调的管理方法，建立统一的准入规则，在一定程度上消除市场壁垒，比较有效地促进市场管理的公平正义。 未来，随着进一步取消对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各类隐性壁垒，制定保障各类市场主体依法平等进入自然垄断、特许经营行业的具体办法，市场发挥决定作用将更大、更自由/ [ 对政府来说，通过市场准入负面清单明确政府的职能范围，区分不符合市场准入负面清单思想的职能，为下一届政府的职能转移提供确定的方向。 这个制度打破了以前流传下来的管理路径依赖，开辟了政府、市场、社会协同管理的新模式，实现了政府、市场、社会等各类主体之间的良性互动，特点互补，可以达到管理的协调、优化，从而实现善治。

4 .重心向后移动，体现了系统的管理理念

市场准入负面清单是一种系统性改革，不仅推动了直接相关的制度改革和相关配套改革的落实，也蕴含了政府将管理重点从前期审批转移到事中事后监管和服务、系统性管理的理念。 对市场而言，改革要结合告知性备案、准入新闻公示等手段落实，进一步深化商事制度改革，实施“三证合一”、“一刀切”等方法，极大地便利了市场主体进入价格的下降和进入周期。 对政府来说，市场准入负面清单制度“一发不可收拾”，但在制度推进过程中，现行的政府管理方法和理念不断变化，并因以往许多政府管理中存在的“尾巴大”、“顽固性”管理弊端或制度全面实施而无形中被处理掉。 例如，随着负面清单上一些事项的网上审批、统一代码，各地审批一些事项的总数、类别将会在网上留下痕迹。 这将是中国首次在同一平台上展现各地批准执行数量，这将直观展示各地“放管服”改革的成效。 另外，在市场准入负列表制度下实现比较有效的监管，必须依赖于市场主体和部门之间、部门和部门之间的新闻共享，为此而组合进行的“统一代码制度”、“黑名单制度”、“新闻公开制度”等，由来已久

六、全面推行市场准入负面清单制度的建议

改革不是一蹴而就的，市场准入负面清单制度从理想状态转变为改革实践并不容易。 为真正发挥市场准入负面清单“依法清单、单一清单、全国统一、系统工程”的优势，实现国家管理创新，进一步体现负面清单制度的依法管理、整体管理、协同管理、系统管理，提出本文的研究建议。

一是法律法规是清单的根本，要实现清单的依法管理，当前最紧迫的事业是加快废除、修改、立相关法律法规。 建议按照法定程序全面整理市场准入负面清单的法律、法规、规章、规范性文件及各类行政批准文件，并及时制作、废止或制作、废止。 对市场准入负面清单相关条款进行梳理、审查，制定多年，制定并汇编已不符合当前经济快速发展需要、“名存实亡”或无实际意义的法律法规条款。 特别是对作为市场准入环节，根据地方性法规设立但未纳入市场准入负面清单的事项，将按照法定程序探索和修改完整的相关地方性法规。 另外，要更加重视准入后监管立法，确保准入后监管有法可依。

二是在新闻时代，以清单电子化、数字化为手段，推进一个清单，更有效地实现整体治理效果。 以“数据为王”的思维，融合列表管理模式和数据化深度，建立“市场主体基础新闻库”和“政务审批数据库”，在批准新闻数字化转型的基础上，实现中国市场准入数字化管理，列表“应 完善全国数据共享交换体系，加快政务数据资源安全共享，推进事中事后监管新闻“一网通享”，应对市场准入负面清单制度下监管模式的转变。 另外，可以通过名单中部分事项的全国统一名称、统一标识、一网通，实现名单中部分事项处理的网上痕迹，进一步利用这些数据，推动更深层次的简单政治放权和政府工作效率的提高。

三是在清单制度需要平衡“全国统一”与“地方特殊性”关系的前提下，市场准入负面清单全国统一，实现协同治理的效果。 当前最紧迫的任务是加快各地地方性授权措施的研究。 另一方面，由于地方市场准入方面的行政权力部分事项总结不足，地方有必要全面清理本地区禁止市场准入和许可的部分事项，对地区省级、市县级权力清单的相关内容进行对接。 在逐项核查的基础上，一方面对全国统一的市场准入负面清单提出建议，另一方面对照《市场准入负面清单》(年版)提出制定和废止地方性法规、政府规章和规范性文件的建议，在全国统一名单的地方方面顺利整理“荆棘”

另外，由于市场准入负面清单制度改革是“系统工程”，综合性强、涉及面广，在负面清单制度的实施过程中，各方面的信息表达协调不可或缺。 而且市场准入负面清单制度的实施，面临着许多部门目前事业模式的转变，地方部门可能陷入“路径依赖”，缺乏改革的动力。 地方改革推进的效率和效果需要层次高的改革领导小组来保证。 在全面实施阶段，建议在地方设立专业改革指导小组，为制度的落实建立组织保障。

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innovationoflistgovernance:implementationofthemarketaccessnegativelistsystem

陈胜利赵杨塘云

abstract:listasanationalgovernancetoolhasalonghistoryinhumansociety.withthepublicationofnegativelistofmarketaccess ( Dieess thesystemofnegativelistofmarketaccesshasbeenfullyimplementedinchina.thispaperestablishesananalyticalframeworkof“feature -” th”、 whichexpoundshowtheinstitutionalfeaturesofthemarketaccessnegativelistreflecttheconceptofnationalgovernanceinovationpointutionononceiontution tutionalimplementationfortheinnovationofnationalgovernanceinchinaandputsforwardsuggestionsfortheinstitutionalimplement

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增强信息资源科学协会、增强世界； lizhaoyangisph.dcandidateatschoolofpublicaffairs、连接世界； tangyunispostgraduateatschoolofpublicaffairs，Chongqing university.Chongqing 40030

基金项目:国家社会科学基金积分项目“中国中长期规划决策机制与做法论研究”(编号: 15azd016 )国家快速发展与改革委员会重大改革研究课题“实施市场准入负面清单管理方法研究”(编号: 40510182 )国家自然科学基金项目。