“中国共产党党内法规制度体系生成史”

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作者:广东省习大新时代中国特色社会主义思想研究中心，华南理工大学法学院沈魏，龙舒婷

中国共产党(以下简称中国共产党)党内法规制度体系的生成大致经历了以下四个阶段:从建党到建国时期，党规党法意识开始萌发。 新中国成立的头50年，党规党法开始向体系化方向迅速发展。 改革开放后，中国共产党确立了以党章为中心的党规党法建设理念。 1990年后，党内法规正式制度化，年来以加强党的全面领导和全面严格治党为目标，党内法规制度建设加快。 年提出了党内法规制度体系建设目标，党内法规制度体系进入“全面决赛期”。

1921年—1949年:纲领党章至党规党法

1921年召开的中共一大发布了15条《中国共产党第一纲领》，比较笼统地规定了入党条件、入党手续、党的组织、党的纪律等复印件。 1922年召开的中国共产党第二大据此发布了共6章29条的《中国共产党章程》，增加了党组织、会议制度、党纪、经费等文案，制定了反帝反封建民主革命纲领，为党的快速发展指明了方向。 为了适应革命的需要，1923年与国民党建立统一战线的方案进行了三大讨论，严格了入党手续。 1925年的四大党章指出了无产阶级政党的独立性和工农联盟的重要性，决定能够组织5人以上原党章的集团为3人以上即可，为党员提供了组织归属。 1927年中共五大党章编纂幅度较大，增加了6章54条，涵盖党建等12个方面，确立了民主集中制，成为后来党和国家的行为准则。 总之，模仿俄罗斯的经验，加强组织和纪律建设成为党内法规建设的两个重点，但都没有以完整的党章为根本，建设党内法规的自觉。

1928年在莫斯科召开的只有6大，是唯一在海外召开的党代会。 六大党章由苏共按照共产国际主导的各国共产党制定的《共产党示范章程》起草，增编删除于15章53条，特别强调“中国共产党是共产国际的一部分”，着眼于党的名称、组织系统、全国会议、财政等，达到了监视中国共产党的目的。 他强调，不进行共产国际盲目指挥，1929年召开的古田会议确立了党对军事的指挥权，为思想上建党、政治上建军、建设中华苏维埃共和国提供了军事保障。 1930年前后，党的法规建设是根据当时敌人的地下事业和根据地建设制定的，数量很少。 但是可以肯定的是，1931年5月1日的第一部《中央巡视条例》对于加强当时松散的苏维埃体制，统一全党的思想武装斗争具有重要的作用。

1938年毛泽东同志在中国共产党第六届六中(扩大)全会上作了“论新阶段”的报告，首次提出了“党规”一词。 “从中央到地方领导机关应该制定党规，将其作为党的法纪的一部分。 制定后应该不折不扣地执行，统一各级领导机关的行动，成为全党的模范。 ”。 (毛泽东:“论新阶段”、“解放”第五十七期、1938年11月25日)迄今为止发表的规范性文件只是被称为“党纪”。 刘少奇同志当时也指出:“除了保证党的团结统一、政治上和思想上的统一外，还必须在条文上规定非团结，防止个人破坏党的团结和统一，用这个党规和党法教育同志。” (刘少奇:《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社1991年版，第46页)这次会议主要是为了规范党内关系，纠正王明教条主义和投降主义的错误，严防任何分裂和破坏活动。 会议首次提出了“马克思主义中国化”，强调了中国共产党独立自主地领导革命的重要性，扫除了中央六大以来共产国际对中国共产党革命的干预。 抗战白热化后，党纪逐渐具体化，升格为党规党法，以加强一元化集中统一领导，增强党的组织纪律，积极推进党的推进教育为首要文案。

中共七大直到1945年才召开，当时党章的编纂是探讨抗战建国方针的方向，正式确立了毛泽东思想的指导地位，处理了党内的山头主义倾向，可以说是20多年中国革命实践的理论结晶。 此外，首次强调增加总纲，统一思想，统一领导地位。 毛泽东同志写的《联合政府论》报告以“动员群众，壮大人民力量……建立新民主主义的中国”为党的政治路线，目的是“废除国民党一党专政，建立民主的联合政府”。 在随后的国共内战时期，党规党法建设以七大党章为基本主线统一思想、组织和行动，确保了党的纲领性文件和路线方针政策得到贯彻执行，取得最后胜利。 新中国成立前夕，1948年的《关于健全党委制》和《关于建立报告制度》、1949年七届二中全会提出的《两个重要性》和《六条规定》等，可以视为中国共产党从革命党成为执政党的立法准备。

1949年—1990年:从法律政策到党规党法

1949年2月，中国共产党在《废除〈六法全书〉和明确解放区司法的大致指示》中指出:“在目前人民法律还不完善的情况下，……没有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，出于新民主主义的政策。” 这赋予了党规党纪“准法律”的地位，党内法规的建设更为重要。 毛泽东选集出版时，毛泽东同志将1938年“论新阶段”采用的“党规”改为“党内法规”。 “为了使党内关系走上正轨……必须制定更详细的党内法规，统一各级领导机关的行动。 ”。 1955年3月，毛泽东同志在新中国成立后的第一次党代会上第二次提到《党内法规》，将《党内法规》与该党的决议、报告和政策联系起来，其权威地位尚未确定。 会议还通过了《关于设立党的中央和地方监察委员会的决议》，由党的纪检和监察部门共同进行审计，确保党内法规的贯彻落实。

1956年的八大党章是中国共产党成为执政党后的第一个党章，强调党政分立，为党内法规和国家法律法规的区别提供依据，并首次探索了国、省、县三级实行党代会常任制、执政党建设的经验。 然后确定了政府机关独立开展事业离不开党的全面领导，20世纪60年代前后颁布并贯彻了《农业60条》、《工业70条》、《手工业35条》、《商业40条》等政策和实务条例。 1963年颁布的《中国共产党农村基层组织就业条例试行方案》、《中国共产党国营工业公司基层组织就业条例试行方案》和《中国共产党商业公司基层组织就业条例试行方案》为党内法规政策推进、组织健全和加强监督的配套规定提供了保障。

1969年九大党章用阶级斗争取代了社会主义建设这一事业重点，取消了党内民主、集体领导、党员权利义务等核心副本，正式取消了纪检机关，这一巨变持续到十大党章。 到1977年，十一大党章编成，总纲结构、民主集中制、纪检监察制度等得到恢复，但阶级斗争长时间存在等提法得以保存，法律虚无主义盛行，党内法规未得到重视。 1978年12月，邓小平在中央实务会议上表示:“国家有国法，党必须有党规党法。 党章是最根本的党规党法。 没有党规党法，国法就不太有保障。 ”。 (《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第147页)这篇讲话初步表明要构建以党章为根本的党规党法体系，确立了党规党法为国法的基本保障地位。 根据上述建议，党的十一届三中全会决定健全党规党法，并于1955年提高了明确的党内法规地位。 同时，中央纪律检查委员会恢复工作，党内纪律监督法规相应出台。 1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》起到了混乱的任一作用，并没有弄错十一大党章所引导的方向。

1982年十二大党章首次全面论述了改革开放、社会主义初级阶段、中国特色社会主义理论体系，确定了党必须在宪法和法律范围内活动，比较充分地规定了党的民主集中制，“重大问题都由党委民主讨论并作出决定”“任何领导人独断独行， 1987年党的十三大走上了党的建设依赖改革和制度建设的新途径，确定了党规党法的核心文案是党的建设，提出必须以“改革”为核心铺好制度新路。 虽然十三大党章只是略有改编，但首次规定党委为决定重大问题而举行投票和差额选举，完善了党内民主制度。 当时，党的改革重点从基层转移到中央，废除领导干部职务终身制，完善中央政治局工作制度，规范高级领导干部生活待遇，严禁党政机关和干部及其配偶子女经营公司，严格指导干部出国访问、汽车配置管理、公务吃饭等，建立健全和平年代党风廉政建设法规，

1990年-年:健全以党章为基础的党内法规制度体系

1990年7月颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次规定了《党内法规》，规定了名称、适用范围、制定主体和程序等，党内法规正式制度化。 《关于党内法规备案工作有关问题的通知》和《关于加强国家立法工作领导的若干意见》相继出台，都早于立法法的出台，这表明党内法规的规范化进程早于国家立法体系，并反复贯彻党的领导大体。 1991年4月，中央办公厅法规室成立，负责起草、审查、整理党内法规，确保了党内法规体系的周密。 1992年14大党章正式确认了《党内法规》的概念和地位，通过健全党的代表大会和选举制度开始完善党内民主。 1997年党的十五大以后，党内监督法规的迅速发展受到重视，《中国共产党党员领导干部廉政若干规范(试行)》和《中国共产党纪律处分条例(试行)》( 2003年《试行》除外)的出台成为典型。

2002年党的十六大要求党的建设与思想建设、组织建设和作风建设有机结合，共谋制度建设。 新党章增加了依法治国、建设社会主义法治国家，作为党内法规建设了新的基本要求。 2003年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》是马克思主义执政党第一部党内监督法规，体现了依法治党的理念。 2004年十六届四中全会提升了制度建设，是与思想、组织和作风建设齐名的党建重要组成部分。 在党内法规层面贯彻人权入宪，表达了宪法治党的角度，同年9月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》将党章规定的党员8项权利细分为3类20项。

2006年1月，中央首次提出加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。 2007年十七大党章首次规定了党务公开、各级党代会任期制、党的中央和省区市委巡视制。 2009年十七届四中全会更加明确了党内法规体系的根本是党章，核心文案是民主集中制，之后党内法规体系建设的道路。 据悉，2002年至2009年，党中央以前所未有的高密度制定了党内干部法规，确保了民主集中制的实行。 另外，制定了保持共产党员先进性的法规文件，从设施建设、办公日常等细节环节规范党员行为，为民主集中制提供了主体保障。 年7月中央办公厅法规室更名为法规局，升格为正局级机构，加强党内法规建设重视程度，先后起草《中共党内法规制定条例》《中共党内法规和规范性文件备案规定》《关于开展党内法规和规范性文件整理工作的意见》3个重要法规文件，全面推进党内法规体系建设

年至今:全面严格治党，全面建设党内法规制度体系

党的十八大以来，以习大大同志为核心的党中央把党内法规建设提到了新的高度，党内法规建设确定了关系党的长时间执政和国家长治久安的重大战术任务。 年共产党历史上第一个党内法规和规范性文件集中整理工作启动，对新中国成立至年6月间公布的2.3万多份中央文件进行了全面筛选。 178个中央党内法规和规范性文件中，322个被废除，369个被宣布失效，两者合计占58.7%。 只有487件继续有效，其中42件必须及时编辑，有力维护了党内法规体系的协调统一，便利了党内法规的贯彻执行。 在此基础上，年颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(―年)》，它在建党100周年全面提出了文案科学、流程严密、配套完善、运行较为有效的党内法规制度体系建设目标。 这源于1991年公布的第一个立法计划《全国人大常委会立法计划( 1991年10月—1993年3月)》。 毕竟党内法规的规模和体量没有国家法规大，其关系比较简单。 只有在数量积累到一定程度时，才能认真整理。 为了确保计划纲要的实施，年内还制定了党内立法法——《中国共产党党内法规制定条例》。

年党的十八届四中全会提出了“形成完整的党内法规体系”的战术任务。 于是，党内法规建设大大加快，首先从深化反腐倡廉制度、全面从严治党两方面着手。 例如，推进纪检体制改革，修改廉洁准则和纪律处分条例等，着力处理“四风”问题，制定“八项规定”，从制度细节上回归党的优良以前就有所传承，确实达到了“权力禁锢制度的笼子”的效果。 年以来，修改颁布了90余部党内法规，囊括了完整的组织制度，画上了纪律红线，在加强监督执行，着力选拔智者胜任等方面，加强和改进党对国家政权机关的领导，依法治党和依法治国

年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对新形势下党内法规建设做出了更加统一的部署。 同年10月召开党的十九大，强调“要从根本上维护党章，把党的政治建设放在第一位”“思想建设党和制度治党同向出力”，反复加强党的全面领导和全面从严治党。 并重申了党的十六大提出的党建结构，以制度建设为勾结基线，强调了制度治党、规治党的意义和作用。 年2月《中央党内法规制定工作第二十五年计划(—2022年)》出台，全年制定中央党内法规74部，以主干党内法规的制定为牵引，以政治建设为指挥，健全完整党的组织体系，为年全面实现严治党纵深快速发展提供制度保障， 其中，《中国共产党支部事业条例(试行)》、《干部人事档案事业条例》和2019年1月实施的《中国共产党政法事业条例》等最具代表性。 第二次党内法规和规范性文件的集中整理也于年11月开始，至2019年4月完成，废止54件，宣布失效56件。 此外，还统一编制了14部涉及党和国家机构改革的中央党内法规，为形成科学严密、较为有效的党内法规制度体系再次进行了“脉问诊”。

“不忘初心，不忘使命”，中共党内法规建设的历史进程始终顺应共和国革命、建设和改革的历史，完整的党内法规体系是实现党内法治的前提，从党内法规到党内法治的历史不断规划、总结和完善，目前至少是法规实施体系和监督。 这也是党内法规工作第二十五年计划延长至2022年的初衷，有理由相信2021年将形成完整的党内法规体系。 之后，新的五年计划即将公布，中国共产党最终将能够为世界贡献出发行有中国特色社会主义党内法治的伟大智慧。 (本文是华南理工大学高等学校校内人文社会科研究项目“党内法规生成史研究”的成果)。