“张居正改革中的考成法考论”

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作者:中国社会科学院法学所、国际法所联合党委书记陈国平

□“甜蜜的缺点”，也就是我们今天谈论的官僚主义。 治理“缓和之弊”，张居在改革中大力推行考成法。 从立法和法律实施的角度，对考试成法出台时的吏治情况、考试成法的法律渊源和基本副本、考试成法的执行情况和执行效果进行了全面的考察和深入的分析，并在此基础上总结出可供借鉴的经验教训。

为了拯救封建统治，实现富国强兵的目标，张居正在明神宗冲年即位后，作为内阁主谋和顾命大臣发起了声势浩大的改革运动。 他制定并实施了考试成法、久任法、清丈条例、鞭法等一系列法律、条例。 其中试成法旨在通过综合核名副其实转变官场风气，保证其他改革措施切实贯彻实施，是整个改革措施中的重要文案，在整个改革中占有重要地位。

思考方法制定时的吏治状况和思想的根本原因

关于当时官场的风气，张居正经常用“弛”“因循”“愙”“盗玩”“受贿”等词，使用最多的是“弛”或“弛之政”。 什么是“缓和之政”？ 张居正在他最重要的几篇政治论文文献中阐述，概括地说，第一，敕令不行，政令不通。 第二，有不守法的例子。 第三，只有安排，没有督促落实。 第四，崇尚空谈，实际上。 第五，不负责任。 第六，工作落后，效率低。 第七，奢华之风盛行。 第八，贿赂政治成风等。 上述“姑息之弊”的各种表现与后世所说的官僚主义形式主义极为相似。 “姑息的缺点”和官僚主义实际上是对同一官场做法的不协和音。

张居正认为“姑息的缺点”的深刻原因是名符其实。 因此，为了克服“缓和之政”，主张“人主控制臣下的只有奖惩用舍”。 只有综核名实中才想用舍赏罚的当。 ”。 与“姑息的缺点”相对照，张居正强烈制定并推荐考试成法。

试验制定法的起源、体系和基本复印件

考试法属于行政法。 从法律来源的角度分析，考试成法的重要来源是《大明会典》的有关规定，但并不是简单地重申。 从法律草案的角度分解，实施考试的敕令由四个部分组成: (一)审计相关的敕令，是指皇帝发布的敕令中要求重新调查、议事处、审计核可的事项，特别是钱粮和其他重要案件。 (2)关于审计依据，要求各机关准备3本账簿，以1本为底本，对皇帝批准的章奏，考虑道里远近、事件缓急，规定完成的期限。 另外两本作为附件，记载紧急关节和预定期限，一本发给各科备注，一本发给内阁审查。 (3)对审计的时间和方法，各月，各科应根据账目进行审计，执行1件，每注销1件的半年，各科应对未完成的事项进行调查，并提出解决意见。 (4)就监督制度规定六部对各抚依官的监督、六科对六部的监督、内阁对六科的监督。

对于实施考试的敕令和《大明会典》的有关规定，至少有三大变化:一是关于检验章奏的规定，在《大明会典》中明确属于“六科”一项，其职责不仅属于六科，而且还属于内阁； 第二，有关账目的规定，相应地由两本改为三本，其中一本发给内阁第三本是审计的章奏，原规定所有的章奏，现在根据重要程度加以区分，目的是为了不造成困扰 前两个变化是根本性的，涉及内阁在国家机构体系中的地位和作用。 内阁最初成立时是为皇帝服务的秘书性机构，明中叶以后逐渐演变，内阁主谋者成为了实际的宰相，但最终缺乏制度和机制上的保障。 执行考试的敕令一出来，内阁就在张居正“宣言旧章”的招牌下完成了华丽的转变。 考试方法创新的地方就在这里。

考试敕令下达后，中央各部闻风而动，迅速制定并贯彻具体规定。 其中有些是在总部管理的事务如何执行考试并提出具体方法演奏后实施的，这类可以属于事例类。 也有各部直接登场的。 总之，张居正在万历元年( 1573 ) 11月以神宗的名义发布考试敕令后，多次拿出事例进行补充。 考试敕令发布后，中央各部门见机而作，制定并贯彻了一系列规定。 关于考试成绩的诏谕与其他补充事例和各部分的具体规定有机结合，构成了严密的系统，这个系统就是考试成绩法。

试验成功法的执行情况

考试成法以保证皇帝敕令的贯彻和中央政府决定的实施，使它们不仅成为形式，也成为废纸为目的，考试成法本身必须首先被实施。 考试法整体上被严格执行了。 第一，张居正政十年来，考成法始终如一，严格执行着所谓“月有考、岁有稽”的制度。 第二，考成法在执行过程中，除个别“姑且从宽”的例子外，对未完成者给予了处罚。 第三，处罚措施有铉薪、住薪、抢薪、降级甚至解雇，非常严厉。 第四，可以看出处罚对象有巡抚、巡押、知府、县令，即从省到县的地方主官，以及巡青科道、屯田御史、兵备督粮道等方面的大佬，考试成法的适用对象主要是负有总责任的各级官员。 第五，考试成绩是累计考试成绩，对检查的未完成事项，处罚当事人后，也应当限期完成。 第六，违规处罚的决定，基本上是张居正以皇帝的名义作出的，这不符合现代《罪刑法定》的大致情况，但有助于在当时的背景下，树立张居正个体的威信，维护中央的权威。 第七，由于考试制定法的实施，逾期未交的情况整体在减少。

试验成法实施的效果、影响和局限性

要判断一部法律实施的效果，做到客观、全面、公正，首先要看立法的意图是否实现，该法的实施是否对其他法律的实施起到了促进作用，以及该法的实施是否具有可持续性。

考试成功克服了“保守的缺点”。 张居正实施考试成法的目标是治理当时十分严重的“缓和之政”，彻底转变官场风气，保证皇帝的敕令和国家法律切实贯彻执行。 张居正大力推行考成法，在短时间内取得了显著效果，但第一，维护了中央权威，保证了皇帝敕令的贯彻落实。 实施考试成法后，敕令失效的缺点彻底改变了。 第二，改变了官场的风气。 第三，提高了行政效率。 世、穆两朝实录编纂成功，是考试成法实施取得实效的典型案例，其专职、立限和监督的规定是考试成法的运用。 因此，张居正说:“这是修整事件，但国家使用者的理、综合核名副其实的道路，就寄宿在这里。”

试验成法的实施保证了改革的成功。 吏治整理不是改革的最终目标，改革的最终目标是富国强兵。 考试法的核心是按事进行考试，只有通过一件事督促和完成一件事，才能使改革一步一步地成功。 第一，实施考试成法扭转了财政困境，为富国强兵奠定了坚实的物质基础。 第二，实施考试成法推动了其他改革措施的落实。

考试法是拯救之策，不是根本之策。 张居正将“缓和之政”的各种表现概括为“名而实爽”，总结为未能综合评价其原因，采用的方法是用试验成法综合评价核名实，但实际上存在循环论证嫌疑，因为张居正没有追究“缓和之政”的深层原因 如果说“姑息之政”的各种表现是“病症”，那么与名副其实的“病灶”，其深层原因就是“病根”。 虽然成法直指“病灶”，可以立即取得有效效果，但光靠“治疗”是无法“治本”的。 从“病根”上解体，应试法有很大的限制。 第一，受制于皇权。 第二，受制于“祖制”。 第三，受制于整个官僚集团。

总之，考成法的成功是张居正大力推进的结果，不是广大官僚心悦诚服的结果。 它与官僚集团的利益、习性、价值取向等不相容，甚至与本朝的管理方法和管理精神也不相容。 因此，张居正去世后不久，申时行任主谋中止了考试成法的执行，“时行欲收人心，罢工正点行的考试成法”。

经验和参考

由于封建王朝中后期各种社会矛盾集中爆发，特别是官僚主义已经积累，要全面深入改革并不容易。 在2000多年的历史长河中，著名的改革只有宋朝的王安石变法和明朝的张居正改革。 王安石变法半途而废，但张居正改革取得了巨大成功。 其关键是张居正通过考试成法克服了“缓和之政”，为改革措施的实施提供了重要保证。 张居正推行考试成法的首要经验值得我们特别重视。 第一，推进考试成法有强大的中央权威保障。 第二，考试成法本身有科学合理的评价方法。 通常，只是观察试验成事例的“三本账”的规定，其实事件并不那么简单。 什么是重要事件，如何计算道路的距离，如何计算开始时间，如何判定事件的缓急，如何划分新旧官员的责任等，这些都是必须操作确定的事项。 由于试验案例及其补充规定和各部分案例构成了合理的体系，并在实践中不断完善，试验方法具有很强的对比性和可操作性。 第三，实施法律必须始终牢牢把握和督促落实。 考试法要求的“三本账”只是审计的证明，实质性措施是“月有考、岁有稽”，要求各不相同，半年和年末需要“类奏汇纳”，也就是说通盘详查到底有多少人完成了几个事项，多少人？ 没有完成任务的到底完成了多少事项，还没有完成多少事项。 这种连续累积的审计方法是考试法的精义。 第四，“信赏必罚”是考试成功的关键。 “信赏必罚”是张居正重要的治国理念，也是他制定考试成法的初衷，在考试成法的实施过程中，除特殊情况外，凡考试不及格，均给予处罚。 应该剥夺工资的工资、应该降级的降级、解雇的免职，震动了百官，急剧改变了储蓄的习惯。 第五，改革要坚定信心，不要害怕。 第六，完善人力资源管理要与其他改革措施紧密结合。 当然，考成法本身存在的局限性和最终命运也证明了，要处理“缓和的缺点”，必须全面深化官员管理制度的改革。

鉴古观现在张居推行考成法的经验教训对我们现在的官僚主义、形式主义的完善有重要的参考价值。 现在的官僚主义、形式主义和张居正时代的“缓和之政”在表现上有很多共同点，根源上也有联系。 借那山石悟出攻玉之道。 张居正提出实施考试成法的许多方法，如维护中央政府的权威，保证政令顺利:制定系统合理的评估方法，不断实施。 重视考核结果的运用，真正实现“信赏必罚”等，这些都是我们今天应该汲取的宝贵经验。 如果我们能在与官僚主义的斗争中有效利用和发挥这些经验，一定会取得更显着的效果。

(摘自《中国法学》年第4期。 ）