““两个结合”：民族区域自治制度的圭臬”

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作者:教育部长江学者特聘教授、云南大学特聘教授、博士生导师周平

摘要 :中华人民共和国成立之际，为了妥善解决国内的民族关系，中国共产党放弃了民族自决和联邦制的考虑，采取了民族区域自治的政策，明确为国家制度。 这种以国家统一为前提的少数民族实施区域自治的制度是在“统一的”和“自治的”关系中构建的。 民族自治制度建立后，民族自治地方内的民族因素与地域因素的关系得到了强调，并通过相应的机制得到了妥善的应对。 由此，统一与自治、民族因素与地区因素的关系，成为民族区域自治制度的两组基本关系。 历史经验表明，民族区域自治制度受多种因素的影响，这两组关系出现错位，民族区域自治出现问题，总是存在破坏的可能性。 因此，从国家治理整体考虑的角度提出“两个结合”，是对历史经验的总结，突出了制度的本质，为多次快速发展民族区域自治制度提供了基本依据。

“中央民族就业会议”是中国共产党在实践中创造的各阶段民族就业指导思想的确立和基本的重要就业机制。 习总书记在年召开的第四届中央民族职工会议上的讲话中，用中华民族思想论述了民族工作，强调中华民族的整体性和各民族在中华民族大家庭中的地位，提出了民族区域自治重新统一与自治相结合、民族因素与区域因素重新结合的要求。 这种具有特定内涵的“两个结合”，是根据民族区域自治的基本关系和基本准则提出的，是民族区域自治制度实践经验的总结，体现了民族区域自治制度的本质，是民族区域自治制度的典范，也是多次快速发展民族区域自治制度的基本遵守。

一、制度构建与实践中强调的两组关系

众多民族及其诸多复杂关系的存在，是中国近代社会转型、现代社会构建、现代国家构建必须面对的重大现实。 中国共产党在成立之初就如何解决这个问题表明了自己的政策主张。 但是，中国共产党自成立之日起，就接受了苏联在民族问题上的首要观点。 因此，成立后不久提出的基本政策主张是“民族自决自治”和联邦制。 之后，中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，特别是在应对具体问题时，采取了民族区域自治的一种方法，但没有对联邦制的政策宣言进行根本性的调整。

在新民主主义革命即将取得全国性胜利的情况下，按照现代国家制度组织新的国家政权已成为当务之急。 为了在国家制度设置中构建应对民族问题的具体制度，中国共产党彻底放弃了民族自决、民族自治共和国和联邦制的主张，最终选择了民族区域自治。 在为建立中华人民共和国而召开的中国人民政治协商会议上，民族区域自治被明确为国家的政治制度，载入了为新的国家政权确定宪法基础的《共同纲领》。 而且，民族区域自治已经成为中国共产党解决国内民族问题的基本政策，成为中华人民共和国的基本政治制度，具有政党政策和国家制度的性质。 从新的国家制度设置的角度来看，制度的基本目标是通过民族关系比较有效的协调，整合成各少数民族统一的国家政权和国家制度，实现国家整合。

在新的国家政权和制度体系中建立民族区域自治制度面临的根本问题是如何解决国家统一和民族区域自治的关系 关于民族自治的官方定义，最初可以看到主管党和国家民族从事的中央统战部部长李维汉的讲话。 他在1951年12月阐述中国共产党关于中华人民共和国民族问题的基本理论时指出:“民族的区域自治，是在中华人民共和国领土内的，是在中央人民政府的统一领导下，按照中国人民政治协商会议共同纲领的总道路前进的，是以少数民族聚居区为基础的区域自治(不能以少数民族占当地人口的一定比例为基础， 这个看法是错误的，违反了共同纲领。 ”。 这个定义强调的大致体现在1952年8月9日中央人民政府公布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中。 《纲要》第二条规定:“各民族自治区是中华人民共和国领土不可分离的一部分。 各民族自治机关是中央人民政府统一领导下的一级地方政权，受上级人民政府的领导。 ”。

这样的定义和规定表明，民族区域自治是国家在主权统一和中央集权政治的框架内“各少数民族聚居的地区”执行，通过设立自治地方和建立自治机关行使自治权的制度安排。 明确了少数民族聚居区基于国家统一的行政区划，自治机关是中央政府领导下的一级地方政权，受上级人民政府领导。 这标志着民族区域自治由国家设立，并在国家行政区域内实施。 自治权是国家的授权。 这样的制度安排不仅强调了统一和自治的关系，还强调了决定如何解决这种关系的规定。

这种制度在实施过程中，遇到并强调了实行区域自治的民族在自治地方如何解决区域快速发展和各民族关系的问题。

首先，民族区域自治地方经济的快速发展问题在实践中比较突出。 从当时的实践看，“实行民族区域自治，搞不好经济，其自治就是空。 少数民族想通过区域自治获得利益，但不处理一系列的经济问题，就会混乱。 ”。 这样的问题表明，只有处理好地区内经济社会快速发展问题，真正造福少数民族，民族地区自治制度的意义才能得到充分体现。 民族区域自治中的区域性问题或区域性属性就是这样在实践中被强调的。

其次，自治地方内各民族的关系问题也在新疆维吾尔自治区的建立过程中得到充分强调。 1951年2月，新疆开始准备民族区域自治，面临着许多复杂的现实问题。 也就是说，新疆在不同层面上存在多个不同类型的行政区域，生活在这些行政区域内的许多少数民族有建立自治地方的积极性。 因此，在一个维吾尔族人口占多数的区域内，如何解决各个民族，特别是各个民族的区域自治关系成为突出的问题，关系到民族区域自治制度的全面实施。 在具体实践中，新疆通过“首先帮助人口稀少的少数民族建立相应的自治地方”，进而根据《五四宪法》三级自治的规范，于1955年10月建立省级维吾尔自治区，最终完成全区范围的民族区域自治。 这样的实践表明，只有维护区域内其他民族的权益，特别是解决区域范围内其他民族建立的自治地方的关系，民族区域自治才能顺利实施。

国家统一和民族区域自治，以及在自治地方内实行区域自治的民族和区域经济的快速发展和民族间的关系，是民族区域自治制度建立和实践中存在的基本关系。 其中，前者在制度设计中得到强调和妥善处理，后者在制度实践中相遇，通过相应的机制加以应对。 前者是本原性的，后者是派生性的，但后者进一步丰富了前者的内涵，严重影响了它。 但是，这两组关系又密不可分地联系在一起。 具体来说，因为为了保障少数民族的权益而实施民族区域自治，所以形成统一和自治的关系。 少数民族聚居区由于建立了自治地方，形成了民族因素和地域因素的关系。 在两组关系的整体结构中，民族因素是结合两组关系的桥梁环节，是重要的部分。

2、从制度实践中总结出的“两个结合”

国家整体统一与自治的关系，以及民族自治地方民族因素与地区因素的关系，构成了民族区域自治制度的基本领域。 民族区域自治的制度设置、制度实践都是在这两组关系下进行的。 民族自治的制度机制构建、制度规范和制度伦理的形成也是在这两组关系中实现的。

从民族区域自治制度建立以来的发展历程和轨迹来看，民族区域自治制度大致经历了四个时期。

第一期大致是1949-1957年，是制度构建时期。 在这一时期，民族区域自治通过《共同纲领》明确为国家制度后，经过1952年8月中央人民政府对《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的细化、1954年通过的《宪法》的规范以及实践中的两次大补充逐渐走向完善。 在此基础上，中央民族事务委员会和全国人大民族委员会于1957年7月20日在青岛召开了被称为“具有里程碑意义”的全国民族就业座谈会。 在这次会议上，国务院总理周恩来发表了被称为民族问题“纲领性文件”的重要演讲，对民族区域自治制度进行了确定的政策解释。 这标志着民族区域自治制度的建立的完成和定型。 这一时期的民族区域自治实践，从国家整体来看，在很好地解决了国家统一与民族区域自治关系的民族自治地方，兼顾了民族因素和地域因素。

第二个时期大致是1957-1978年，是制度转向“右”的时期。 1956年生产资料社会主义改造完成，中国进入社会主义阶段。 迄今为止，国家整合任务已经基本完成，民族区域自治制度承担的国家整合使命已经实现，通过民族区域自治，国家整合的必要性和紧迫性明显降低。 1957年反右斗争扩大化后，党的指导思想“左”倾斜问题达到了严重的程度，党的中心工作逐渐转移到阶级斗争上。 在这一背景下，由于民族问题而出现了“民族问题的本质是阶级问题”的论断，包括民族区域自治在内的所有民族事业都被纳入阶级斗争的轨道并得到重新审视和评价。 这样，作为民族问题核心要素的民族要素，必然扭曲、脱节，严重影响了民族区域自治。 在实践层面，在许多涉及统一和自治关系的维度上，统一的一面被各种政策加强，自治的一面被忽视，或者被相关方法冲击。 在民族自治地方，民族因素在实践中少而少地被谈论，地域因素被各种政策加强，民族区域自治朝着有名无实的方面发展。 这种偏向在“文化大革命”中更加极端，民族区域自治被全面破坏。

第三个时期，大致是1978-年，制度在健康快速发展相当长一段时间内，出现了“左”转移的问题。 首先，经过“文革”结束后的混乱任一过程，民族区域自治制度逐渐恢复。 “民族问题的本质是阶级问题”的提法也被打破了。 从思想解放和改革开放中解放出来的巨大活力，为民族区域自治制度的迅速发展创造了新的条件和可能性。 1982年12月通过的《宪法》和1984年通过的《民族区域自治法》，法制重建了民族区域自治制度，为民族区域自治制度提供了坚实的法制保障，也为民族区域自治的实践注入了强大的动力。 于是，民族区域自治迅速发展，形成了一个大的快速发展时期。 随着民族区域自治制度功能秩序的解放，制度特征将逐一发挥。 但是，在民族区域自治全面快速发展的过程中，也出现了一些不和谐的因素。 在一点民族自我意识增强和国外传入的民族间政治理论的影响下，民族区域自治在认知和实践中也有片面强调自治而忽视统一，在自治地方则有片面强调民族因素而忽视区域因素的倾向，民族区域自治出现了“左移”的苗头。

第四个时期大致是-2019年，是制度调整的时期。 民族区域自治制度实施至今已有60年，在制度功能和制度实施中的问题充分暴露出来的时候，中国经济总量上升到了世界第二位的重要历史节点。 世界上出现了百年不遇的大变局。 在这个历史的十字路口，国家的管理和迅速发展需要新的计划。 党的十八大以后，随着中华民族伟大复兴提出中国梦，特别是在年中央民族就业会议上习主席从中华民族共同体的角度论述民族就业后，民族区域自治被纳入国家管理和快速发展的总体框架进行了审视。 在这种审视中，国家决策层反复提出实现完整的民族区域自治制度和“两个结合”的要求，确定了没有国家的团结统一就不能说是民族区域自治。 在民族区域自治地方，民族因素不说区域因素，只会往错误的方向走。 这样将民族区域自治纳入整个国家管理考虑后提出的重要论断，对修正民族区域自治制度快速发展的意义十分明显，为反复快速发展民族区域自治制度指明了方向，提供了根本的遵守。

根据民族自治制度快速发展的历史，民族区域自治制度在国家快速发展的不同阶段，受到多种因素的影响而受挫或破坏，表现出制度所涉及的统一与自治、民族因素与区域因素两个基本关系中的向某个方向的偏离。 民族区域自治在实践中一旦出现这种错位，就会左右摇摆，走向极端，从而使这一制度的快速发展陷入弯路，甚至受挫。 必须使民族区域自治向正确的方向快速发展，多次快速发展民族区域自治，不要引起对民族区域自治制度的外部干涉，也要重复“两个结合”。 “两个结合”是民族区域自治制度几十年实践经验的总结，也是反复快速发展民族区域自治所必须遵循的基本大体。 在中华民族伟大复兴的过程中，在铸造中华民族共同体意识的背景下，要多次搞好“两个结合”。 在2019年全国民族团结进步表彰大会上，习主席在总结中华人民共和国成立70年来民族就业成果时，反复提到“统一与自治的结合、民族因素与地区因素的结合”，表述为完全民族区域自治制度“尤须铭记的经验”。

三、“两个结合”是制度设定的本质要求

多次快速发展民族区域自治制度，需要多次统一与自治相结合、民族因素与区域因素相结合，是民族区域自治制度实践经验总结提出的。 这样的经验总结了民族区域自治制度的基本关系，明确了民族区域自治的基本标准，明确了民族区域自治的制度伦理。 从这个意义上说，“两个结合”也强调了民族区域自治制度设置的本质要求。

全面审视整个民族区域自治的制度安排，不难发现，民族区域自治制度是建立在前述两对基本关系基础上的，整个制度安排或制度设置体现了将两个方面结合起来的内在要求。 在民族自治的实践中，只要全面把握制度的精神、规范、要求，两组关系就不应该有偏颇，必须“两个结合”。

首先，民族区域自治的制度设置的初衷和总体框架安排体现或包含着统一与自治相结合的内在要求。

民族自治本身是国家统一优先、基本上下合理安排少数民族利益保障的制度设计。 中国共产党以前主张民族自决自治后，通过联邦制实现了国家统一。 但是，随着国内对民族问题的认识越来越深入，积累了大量经验后，用民族区域自治的方法保障少数民族权益的政策就变得明显了。 正如当时的全国政协民族宗教委员会主任朱维群在年指出的那样，“新中国建立之际，我们建立了民族区域自治制度，首要目的是反对制定‘民族自决’、‘民族自治共和国’、‘联邦制’。 ”。 这种制度安排首先着眼于国家统一，予以重视。

国家的统一，是领土主权的统一，也是国家政权结构和国家制度的统一。 建立疆域规模巨大、地方差异突出、民族群体众多的大国，高度统一是国家生存的基本条件。 这种统一又通过中央集权的政权体系实现了。 中央集权的政权体制是国家在巨大疆域维持统一和快速发展的重要条件。 在此基础上形成和迅速发展起来的政治文化，进一步巩固了这个政权体制。 中华人民共和国是中国共产党领导的社会主义国家。 党的集中统一领导和国家代表对全体人民生产资料的占有，必须通过高度集中的国家权力结构和相应的制度保障来实施。 对体量巨大的中国来说，这样的统一是国家的基本。

但是疆域辽阔的中国又生活着许多少数民族，各民族有自己的历史和文化，一些少数民族在历史上还建立了自己的政权。 多样化的民族构成必然会产生多样化的民族利益需求。 因此，只有在国家统一的前提和整体框架下，通过民族区域自治实现和维护少数民族的合法权益，才能将许多民族整合到统一国家之中，实现和加强国家的统一。 从这个意义上说，民族区域自治也是实现和维持国家统一的必要条件。 为此，国家采取了民族区域自治政策。 但是，民族区域自治在少数民族居住的地区实施，少数民族居住的地区基于国家行政区域明确，在此基础上建立的自治地方是国家行政区域内的特定区域，地方建立的自治机关是国家一级地方政权机关，自治机关行使的自治权是国家同时附加于地方政权机关的常规性权利的特殊

因此，实现民族区域自治制度是在国家统一的前提下采取的特定制度安排。 统一本来就是和自治联系在一起的。 问题是，在具体的民族区域自治实践中，必须把两者有机结合，两者都不可忽视，更不要说不偏不倚，必须统筹兼顾。 另一方面，国家要积极推进民族区域自治，为民族区域自治创造条件。 另一方面，民族区域自治也不能损害国家统一，也不能损害或侵害赋予其权利的中央政府。 不利于、损害国家统一的任何自治，都是对民族区域自治基本精神的损害，是对民族区域自治基本制度伦理的违反。

其次，民族区域自治制度的具体安排，包含着民族区域自治实践中或民族自治地方内，必须将民族因素与区域因素相结合的内在要求。

在统一的国家政权和制度框架内设立民族区域自治制度，最基本的考虑是保障少数民族的权益。 因此，在制度设计和实施的初期，“各民族几乎是民族区域自治的主人，有管理自己内部事务的权利”的性质得到了强调和强调。 但是，在制度确立并进入实际运行阶段，民族自治地方涉及特定区域的问题，即区域经济快速发展和区域内各民族关系问题逐渐明显，成为直接影响民族区域自治制度实际效果的根本问题，被纳入了制度安排的考虑。 1957年，周恩来在全面解释民族区域自治时的著名论断“这个民族区域自治是民族自治和区域自治的正确结合，是经济因素和政治因素的正确结合”，充分考虑和强调了民族区域自治中的区域因素。

民族自治制度的具体安排，体现了民族自治地方行使自治权的机关积极应对区域问题的必要性。 民族区域自治的核心文案是建立自治地方，设立自治机关，行使自治权。 如上所述，自治地方建立在国家统一行政区域范围内，自治机关首先是在地方设置的一级国家政权机关，其次是自治机关。 自治机关行使的自治权不是实行区域自治的民族的所有权，而是国家赋予的特殊权利，同时也是附属于地方国家机关权力的依附权利。 因此，行使自治权的自治体兼有地方国家机关和自治机关的双重性质，行使着地方国家机关的权利和自治权。 自治机关应当通过行使自治权管理实行区域自治的少数民族的“自身内部事务”，同时也管理自治地方的区域事务，结合民族因素和区域因素。 注意一个方面而忽视另一个方面，或者只重视一个方面而不兼顾另一个方面，都是片面的，也不符合民族区域自治的内在要求，所以两者必须有机结合，不能轻视，更不能偏颇。 只要按照民族区域自治的内在要求，将民族因素与区域因素相结合，民族自治地方的区域性问题就可以得到解决。

四、“两个结合”中多次快速发展的制度

确实，“两个结合”的要求，是民族区域自治实践经验的总结，也是民族区域自治制度本质的揭示，已经包含在制度设置中。 但是，将其概括和凝结，仍然具有十分重要的意义。 民族区域自治制度不是中国历史上现有制度的延续，而是根据现实国情建立的新制度，制度创新的意义确定而突出。 但是，如果制度受到实施过程中在不同历史条件下形成的各种因素的影响或干扰，也是不可避免的。 因此，制度在实施中容易出现两对关系向特定方向转移的问题。 民族区域自治制度几十年的实践已经充分表明了这些。 在此基础上，习大大总书记在确定和强调“两个结合”的基础上，为今后反复快速发展这一制度提出了确定的要求。 因此，“两个结合”也成为民族区域自治制度快速发展的指南或准绳，对实践的指导意义十分突出。

近年来，在总结苏联解体的经验教训时，有人将矛头指向中国的民族区域自治制度，也有人在反思中国民族区域自治实践中存在的问题时对民族区域自治制度提出了质疑。 其论者提出和讨论民族区域自治制度有确定的问题背景，其中的一些分解和论证也不无道理，但对民族区域自治制度的质疑是完全错误的，否定民族区域自治的观点不仅完全错误，而且十分有害。

中华人民共和国成立时采取民族区域自治的方法来应对中国民族间关系中的问题和需要是深入认识中国现实国情和总结实践经验的重要选择 实践也表明这是非常重要和不可缺少的制度安排。 民族自治制度在中华人民共和国成立时发挥的国家整合作用，不能代替其他任何制度。 换言之，没有民族区域自治制度及其实践，就不能形成新的社会主义民族关系，就不能把少数民族地区和少数民族整合成新的国家，就不能建立统一和强大的国家。

在民族自治制度已经实行70年的时候，这个制度仍然是无法取缔和代替的。 首先，该制度经过70年的快速发展，目前的制度环境与制度设置之初相比发生了巨大的变化，但该制度仍具有强大的生命力，仍然对民族地区的快速发展和新型民族关系的加强起着重要的作用。 其次，这个制度从建立到现在，都和国家的其他制度不可分割地联系在一起。 几十年的制度实践也是通过与其他制度的相互作用实现的，这进一步加强了这个制度与其他制度的联系，将这个制度深入到了整个制度体系中。 再次，该制度经过几十年的实践，对塑造现实的影响十分深远，不仅在许多民族自治地方塑造了特定的经济社会关系，还塑造了相应的理论、观念、现实利益格局乃至更高的期望，使该制度根深蒂固。 如果无视一切否定这个制度，后果将非常严重，令人无法承受。 因此，毫不动摇地重复这一制度是必要的、合理的。

但是，随着民族区域自治制度的环境条件发生了变化，民族区域自治制度实施的过程中也不可避免地出现了新的变化。 民族区域自治制度在中华人民共和国成立前夕构建为国家制度。 经过70年的快速发展，特别是改革开放以来40多年的快速现代化，今天的中国已经与70年前的中国大不相同。 从社会快速发展的类型来看，今天的中国已经基本上完成了从以前传下来的农业文明向现代工业文明的转型，中华民族在经历了站起来了、富裕起来的阶段之后，已经进入了强大的阶段。 以前流传下来的塑造民族和民族关系的根本因素已经被新的因素所取代，今天的民族关系已经与中华人民共和国成立时的民族关系大不相同，需要用民族区域自治的方法来应对或处理的问题也已经与制度确立时完全不同。 在制度环境、制度使命已经发生变化的今天，民族区域自治制度也必须在实践中迅速发展。

首先，民族区域自治制度必须根据环境条件的若干变化进行必要的调整。 在环境条件发生变化的情况下，民族区域自治在实践中遇到或面临许多新的情况，必须经由民族区域自治来处理的问题也与以往有很大不同。 在这种情况下，民族区域自治必须进行各种功能的适应，进一步细化制度机制，使之具有响应性、灵活性、功能性，增强制度韧性。

其次，民族区域自治制度的实施方式随着外部条件的一些变化进行必要的调整。 在中国现代化快速发展的背景下，特别是随着城市化进程的加快，现有的行政区域和建设发生调整为大致率。 确立了基于以前流传下来的农业社会管理体制的地区、县一级建设，被基于工业社会管理体制的地级市、县级市等建设所取代后，民族地区自治制度所依托的地区结构发生了巨大的变化。 在这种形势下，探索如何建立适应新形势的民族区域自治形式，特别是对现有民族区域自治体制进行必要的调整已成为不可避免的问题。

再次，民族区域自治制度的实践必须适应少数民族权利意识增强后的新要求。 随着现代化和城市化水平的提高，特别是国民教育水平的提高，少数民族自我意识的增强也是有道理的，不能使用。 在这一过程中，少数民族的权利意识也在提高，对民族区域自治提出更高的要求，或形成更高的期望。 面对这种情况，民族区域自治在实践中也必须进行必要的调整，必须建立实现和维护少数民族权益的新方法。

各种可能促使民族自治调整和变化的因素是孤立存在的，并不是各自单独发挥作用的。 它们往往相互结合，相互影响，相互促进，共同作用。 因此，在环境条件发生深刻变化的条件下，在上述因素的促进或推动下，民族区域自治在实践中表现出了明显的波动性优势。

从现实看，近年来民族区域自治的一些变化也很明显，理论上有对民族区域自治实现形式的新探索，也有在民族区域自治实践中为维护少数民族权益提出的新措施。 值得注意的是，中国的民族区域自治具有制度和政策的二重性，政策在民族区域自治的实施和调整中具有很大的能动性。 相关政策经常受到意识形态的严重影响。 这为将民族权利需求上升为理论或据此解释既定民族理论，将其输入民族理论体系或影响相关意识形态，从而使民族区域自治向特定方向快速发展提供了巨大的可能性。

因此，民族区域自治在实践中出现了多种变化，但随着时间的推移会出现越来越多的变化。 虽然这些许多变化常常被解释为民族区域自治的新的快速发展，但历史经验值得观察，并不是所有的变化都有快速发展的意义。 民族区域自治实践中发生的各种变化或出现的新情况和新方法，只有符合民族区域自治的本质和制度伦理，才有进步的意义，才是真正迅速的发展。 否则，就是制度的偏差。

这就提出了从国家管理的角度来看，对民族区域自治实践进行必要的规制是民族区域自治制度反复快速发展不可缺少的环节的问题。 在再三和完善的民族区域自治制度问题上，党的十九届四中全会提出了“保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族的合法权益”的确定指导。 但是，对于民族区域自治实践中不可缺少的一些新变化，应该在“两个结合”中进行进一步的审视和规制。 面对新的形势和情况，民族区域自治必须在实践中不断创新和快速发展，但民族区域自治的任何创新都不得影响和冲击国家领土主权的统一和制度的统一，也不得损害国家的政权和行政结构。 在具体民族自治地方，不能否定以区域管理和快速发展、区域内各民族平等在区域范围内实行自治的民族权益，也不能妨碍自治权的行使，只能把自治民族的优点放在区域的快速发展和其他民族的利益上，而忽视其他民族的权益 在民族区域自治的创新和快速发展中，只有反复“两个结合”，才能使民族区域自治的快速发展始终走上正确的轨道。

注释:

①习大大在年中央民族就业会议的讲话中指出:“要重新构建民族区域自治制度，实现‘两个结合’。 多次统一和自治相结合。 团结是国家的最高利益，是各族人民的共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。 没有国家的团结统一，就谈不上民族区域自治。 并要在确保法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊的支持，处理自治地方的特殊问题。 二是民族因素与地域因素的结合。 民族区域自治既包含民族要素，也包含区域要素。 民族自治不是某个民族独占享有的自治，民族自治地方不是某个民族独特的地方。 这个必须弄清楚。 否则，你会走错方向。 ”。 见《习大谈治国理政》第2卷，北京:外语出版社，年，第300-301页。

②金炳镐、王铁志主编:《中国共产党民族纲领政策通论》，哈尔滨:黑龙江教育出版社，2002年，第277页。

③1922年发表的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》确定为“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦”、“采用自由联邦制，统一中国总部、蒙古、西藏、回疆，建立中华人民共和国” 参见中共中央统战部:《民族问题文献汇编( 1921.7-1949.9 )》，北京:中共中央党校出版社，1991年，第18页。

④“根据李维汉同志的回忆，在1949年人民政协筹备期间，毛泽东同志就是否实行联邦制的问题征求了他的意见。 ”。 李维汉在深入研究后表示，“在统一国家内实行民族区域自治，更有利于民族平等的实现。 中央采纳了这个意见。 》，参见中共中央统战部:《民族问题文献汇编( 1921.7-1949.9 )》，北京:中共中央党校出版社，1991年，第10页。

⑤1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》第五十一条规定:“各少数民族居住的地区，应当实行民族的区域自治，应当根据民族居住人口的多寡和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”

⑥《共同纲领》概述了“各少数民族集中居住的地区，应实行民族的区域自治”，表明“中国共产党最终将民族区域自治作为处理中国民族问题的基本政策”。 参见中共中央统战部:《民族问题文献汇编( 1921.7-1949.9 )》，北京:中共中央党校出版社，1991年，第10页。

⑦李维汉:《关于民族问题的几个问题》，李维汉:《统一战线问题和民族问题》，北京:人民出版社，1981年，第510页。

⑧国家民委政策研究室编:《中国共产党第一领导论民族问题》，北京:民族出版社，1994年，第57页。

⑨《当代中国的民族就业》上卷，北京:当代中国出版社，1993年，第224页。

⑩1958年4月，青海省循环化撒拉族自治县发生反革命叛乱，恐吓三四千人，围攻循环化县两天三夜。 1958年6月18日，青海向中共中央报告《青海省委对全省镇压叛乱问题的指示》。 1958年8月27日，中共中央批准青海省委关于“循环化撒拉族自治县反革命武装叛乱事件的教训”的报告。 中共中央指示:“在少数民族地区的事业中，要结合当地条件，坚决贯彻阶级路线。” 他强调说:“在阶级社会中，应该始终记住民族问题的本质是阶级问题，没有把握阶级的本质，不能彻底地处理问题。” 参见《当代中国的民族就业》上卷，北京:当代中国出版社，1993年，第143页。 此后，根据反革命叛乱这一深刻的阶级斗争事件的教训发出的指示，逐渐扩大化并普遍化。

(十一) 1980年3月，中共中央在《西藏事业座谈会纪要》中指出:“在我国各民族都已经实施社会主义改造的今天，各民族之间的关系都是劳动者民间的关系。 因此，“民族问题的本质是阶级问题”的说法是错误的，这样的推进只会给民族关系带来严重的误解。 参见《当代中国的民族就业》上卷，北京:当代中国出版社，1993年，第164页。

( 12 )朱维群:“民族工作人员应致力于“交流交流交流交流”，年7月28日，Politics.People/n/0728/C1001-25357004-3，2019年12月1日。

( 13 )刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，国家民委政策研究室编:《中国共产党第一领袖论民族问题》，北京:民族出版社，1994年，第108页。

( 14 )周恩来:《关于我国民族政策的几个问题》，北京:人民出版社，1980年，第13页。