“国家治理论超越西方治理论”

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作者:中国人民大学国际关系学院院长、教授杨光斌

改革开放不仅意味着管理体制上的学习创新，也意味着思想文化上的文明互鉴。 在政治学理论方面，20世纪80年代传入的是现代化理论，90年代西方自由主义民主理论大量翻译到国内，21世纪流行的是基于民主理论的治理理论。 如果说政治为了加强个人权利而政府化，经济自由通过强调私有化和市场化而国家化，那么治理理论通过增强个人权利削弱政府作用的制度化安排，构成自由主义政治思潮的“三驾马车”。

西方治理理论的起源和第一内涵

治理理论来自20世纪90年代初世界银行专家对南萨赫勒各国的政策设计。 他们认为，这些国家普遍出现国家失败的根源是无力的政府，备选方案是加强非政府组织、各种社会组织甚至个人的作用。 世界银行以“投资人民”为主题，强调个人和社会的替代作用。 随着1990年被视为新自由主义宣言的《华盛顿共识》的节奏，强调社会作用而政府化的治理理论迅速在全世界流行，“无政府治理”成为执政主义者的信仰，政府化的治理才是公正、透明、具有政治合法性的。

客观地说，民众对政府有意见是普遍的现象。 这种主张为了政府化而鼓励个人的作用是民粹主义的情结，管理理论确实迎合了这种民粹主义的需要。 问题是，在许多非西方国家，即发展迅速的发展中国家，国家—社会关系是“普力夺社会”或“强社会中的弱国”，国家被纳入各种社会关系互联网，自主性罕见。 在这种情况下，主张进一步国家化、强化社会权力(权利)的国家——社会关系不是更恶化了吗？ 对此，曾经大力倡导治理理论的福山进行了深刻的反省。 要知道“组织化”仍然是许多快速发展中国家建设国家的优先事项。

这是比较政治快速发展研究赋予我们的基本知识。 人们的认识能力与社会科学的快速发展水平密切相关，在缺乏比较政治学基本知识的前提下，各种快速发展中国家的国情难免会引发南辕北辙的概念、理论的流行，甚至成为某种“道德”的标准。 现在，人们终于看到，主张社会权利的治理理论在许多快速发展中国家无法起到良治的作用。 例如，南萨赫勒各国由于产出治理理论而没有成为“善治”，大部分快速发展中国家的治理水平也没有因此而提高。 为什么这么说呢？因为他们还没有真正完成“建设国家”的任务——不仅是“组织国家”，被赋予治理使命的社会组织也不是治理理论依赖的“市民社会”。 由于“民情”的不同，全部被称为“市民社会”的社会组织，在美国已经发展成了利益集团社会，在南美是“普力夺社会”，在印度是“姓社会”，在非洲是“强社会”。 虽然名称不同，但共同点都是不平等的，公民社会理论的假设是在社会平等的基础上拥有公共精神的参与。

具有“中国性”的治理理论——国家治理理论

在治理理论这个强词夺理的对话中，中国政治学者逐渐确立了具有“中国性”的治理理论——国家治理理论。 很明显，“国家治理”与“治理理论”的不同之处在于“国家”的作用问题。 党的十八届三中全会正式提出了“国家管理体系和管理能力现代化”的命题，得到各界的热烈呼应。 确实，这种社会科学化的政治表现是基于学术研究的积累。 党的十八大以前，治理理论很流行，但许多学者自觉或不自觉地开始采用“国家治理”一词。 这是因为中国人是天然的国家统治主义者。

因此，如果西方治理理论大行其道，主张“国家治理”的研究也会影响日隆。 有学者提出研究范式“国家管理范式”，认为国家管理包括政治价值、政治认同、公共政策、社会管理等几个方面。 “国家治理现代化”成为官方用语后，国家治理与西方治理理论有所区别，认为“社会主义国家的国家治理本质上是政治治理“治”与政治治理“理”的有机结合，也是政治治理“治”与“理”的有机结合。 因此，在马克思主义国家理论的话语体系中，“治理”是社会主义国家政治统治和政治管理的有机结合”，要注意不要使用两种认知上的偏差:简单地运用西方“治理”概念解决中国全面改革的目标，简单地“治理”

中国国家管理现代化的重点

作为官方政治表达的国家管理现代化包括但不限于以下重点。

第一，国家治理现代化的目标是国家或政府主导的国家治理体系现代化。 在制度层面上，国家治理体系包括国家治理、政府治理、地方治理和社会治理。 应该说社会治理的提法是放弃治理理论，从社会治理向社会治理转变。 在治理行业，国家治理体系包括政治治理、经济治理、文化治理、军事治理和生态治理。 无论在制度层面还是治理行业，治理主体都是国家或政府，必然包括统治和管理，但不排斥社会的作用。 治理主体的确立，从根本上区别于西方治理理论，但恰当地吸收了社会治理这样的有益成果。 一位学者总结认为，“国家管理概念强调社会国家变革发挥主导作用的重要性，也考虑到管理理念强调的社会需求，是一个更加平衡客观的理论视角。 ”。 有学者在整理国内外管理文献后指出，管理是指公共管理(包括治国理政)的方法、做法、路径、能力，不是指任何特定的公共管理(治国理政)的方法、做法和路径，而是指市场化、私有化，“不需要政府管理” 西方治理理论是新自由主义的规范性宣言，是“空穴的能量指”，在实践中不处理任何问题。

第二，国家治理现代化的核心是国家治理能力的问题。 同样的制度为什么治理绩效有很大的差异？ 重要的是治理能力的差异。 政治学理论关于统治能力、管理能力的讨论屡见不鲜，但被视为政治现象，很少上升为分解政治现象的政治理论。 以前流传下来的国家能力理论包括合法化能力、财政吸纳能力等，但解体解释力有限。 合法化能力可以说是包罗万象、不可分解的财政汲取能力太具体了，更何况汲取能力强的国家并不必然加强合法性，有时甚至相反也是历史经验。 对此，中国学者把国家治理能力视为研究范式，与以政体为范式的西方政治学由来已久并形成鲜明的差异。 具体来说，国家管理首先要解决国家与社会的关系，其中社会由普通民众、知识阶层和公司阶层组成，“体制吸纳力”对不同阶层有不同的内涵。 其次，国家治理是关于制度间、部门间的协调和整合，国家治理能力体现为“制度整合力”，最后，国家治理要与政策制定比较有效地落实问题，国家治理能力实际上是“政策执行力”。 由“体制吸收力-制度整合力-政策执行力”构成的国家治理能力实际上已经成为比较分析不同国家不同层次治理能力和治理绩效的分解性概念。 这是系统化的、不对称的、非意识形态化的分解性理论，对国家治理能力的比较提高作用不言而喻。

第三，国家治理现代化理论回答了如何保障国家治理能力这一核心和根本问题。 超大规模国家的政治特征不仅是地域差异、民族差异、文化差异带来的多元性，还有多层次制度构成的层次性、多元性和层次性构成了权力的不对称性。 多元、多层次、不对称的制度体系很难提高国家治理能力，而民主集中制政体确保了制度的协调性和一致性。 对此，中国学者将民主集中制上升到与代议制政治体同等高度的政治学理论进行了讨论。

观念产生政策，错误的观念必然导致错误的政策。 对国家管理来说，因缺乏自主观念而犯下卓越的战术错误在历史上屡见不鲜。 在观念交锋和文明互鉴中，中国政治学用与国家相关的一点关键词进行了护卫性构建，初步形成了自主政治学的话语体系，为道路自信和制度自信提供了理论基础。 然后是政治学最根本问题的研究，如中国的国家建设、中国政治学也取得了正面成果。 这当然是因为中国政治学置身于中国大陆这片沃土。