“政党政治的跨国历史比较”

本篇文章9629字，读完约24分钟

作者:清华大学公共管理学院王绍光

近年来，政党政治作为现代政治的基本形式之一，在意识形态、政纲政策、政治基础和动员方法、组织运作模式等方面，现代政党政治似乎难以应对时局变化带来的新挑战。 本文通过比较现代政党政治的跨国和历史，揭示了现代政党的历史起源、不同类型及其衰落的根源，进而指出，只有从中国共产党和国家的创造者和建设者，“政党国家化”的角度，才能理解共产党不同于西方政党的特殊性所在。

政党的崛起:从精英党到大众党

“党”其实不是新词，但“政党”是一个很晚的概念。 中文中的“党”与西文中的“党”有着不同的原初含义。 《论语》中有“乡党”一词，是指古代地方的基层组织。 五家为邻，五邻为里，五百家为党。 《周礼》中也有“五族为党”的说法。 其他还有古人经常提到的“朋克党”，但是古代的“党争”和现代的“政党政治”不同。

英语中的party一词来源于法语，本来的意思不是“全部”而是“部分”，经常用于指小团体。 直到17世纪末，party一词才具有所谓“党”的含义。 当时的英国议会中出现了托利党和辉格党，英国人开始用party一词指代这一新形成的政治势力。 当然，托利党和辉格党其实和今天的政党很不一样。 那个时代的议会政治，只是一个小圈子政治。 小圈子里一定会有派系，最后会形成托利党和辉格党这两个相对稳定的派系。 因此，17世纪后半期至19世纪前半期，“党”的含义基本上是议会内政治家们拉拢团结派形成的小圈子，与汉语中的“朋克党”同义。 现代学者认为，当时的党是“精英党”( elite party )或“干部党”( cadre party )。

到了19世纪中叶，“党”的意义发生了很大的变化。 1848年，欧洲许多国家发生革命，之后出现了“大众党”( mass party )。 大众党与以往精英党的不同之处在于，它不是在议会的小圈子里，而是在议会以外形成的。 大众党不仅出现在欧洲，也出现在澳大利亚、加拿大、拉丁美洲等从欧洲移民的地方。 之所以出现，是因为和当时兴起的两大社会运动有关。

一个是社会主义运动。 社会主义运动和工人阶级运动，与马克思主义和各种社会主义流派的兴起有关。 这些理念的兴起与选举有关。 我这几年做了关于抽签的研究。 其实在很长一段时间里，“民主主义”并不意味着选举，而是与抽签有关。 直到19世纪初，民主主义才与选举联系在一起。 竞选是指扩大选举权。 工人阶级政党也引入了这个游戏——长期以来，工人阶级赢得的是扩大选举权。 18世纪的美国革命和法国革命不包括选举运动，但1848年革命包括选举运动。 工人阶级争取普通选举的社会主义运动，与群众党的出现有着极其密切的关系。

其二是民族主义运动。 所谓民族国家的形成，其实也是很晚的事情。 即使在欧洲，意大利、法国、德国等许多民族国家，从19世纪中叶到19世纪末也没有完全形成。 例如，18世纪末法国大革命推动了法国的国家构建，但直到19世纪末法国才真正确立了国民的国家认可。 更不用说长期殖民的拉丁美洲、澳大利亚、新西兰、加拿大，都是很晚才形成民族国家。 民族主义运动后来也扩展到了亚洲和非洲。 19世纪是帝国主义、殖民主义的高潮，世界被欧洲各国分割了。 但是到了20世纪上半叶，各殖民地开始争取民族独立。

社会主义运动和民族主义运动，动员广大群众参加。 很多人愿意参加这些运动来满足自己的需要。 这需要一个大平台，也就是大众党。 大众党形成后，党不再是小圈子，可能容纳数万、数十万、数百万、甚至数千万党员。 大众党的出现，改变了原党作为精英党的许多特征。 例如精英党建立小圈子，就可以不需要经费。 但是，群众党一定需要经费。 出现了所谓的“党费”。 早期的群众党，要靠党费来做大做强。 党费这东西，大概和以前从欧洲传来的东西有关——既然教会长期征收税金，政党似乎也应该征收党费。 尽管如此，还是有很多人积极参加各种政党，成为了一般党员。

大众党最初兴起的时候，普通党员的需求并没有赢得下次选举。 他们关心的是根据自身利益的需要，改造现实社会。 例如，工人阶级政党必须获得8小时的员工制度、比较好的工作条件、有保障的就业机会和各种社会福利。 但是，随着欧洲社会主义运动的方向从社会革命转向议会斗争，以及欧洲福利国家在国际共产主义运动的压力下逐渐形成，群众党也逐渐发生了变革。

19世纪末，“精英民主”的理念实际上是党的理论基础。 该理论认为，任何社会组织都由精英管理，包括主张争取民主的政党在内的政党也不例外。 他指出，到20世纪中叶，美国学者重置、工会和政党的内部组织实际上都高度集中。 这样党内出现了精英党员。 从精英党员的角度看，党的定义是为了获得政治权力而形成的政治组织。 因为精英党员的需要是赢得下一次选举。如果赢得选举，就必须努力维持政权。 由此可见，普通党员与精英党员的需求并不一定一致。 这在群众党形成的时候，就已经包含了将来的危机。

美国政党体制的特殊性

大众党出现的地方包括欧洲、澳大利亚、拉丁美洲、亚洲和非洲，但不包括美国。 美国没有群众党。 因为美国没有真正的社会主义运动。 这不是说美国没有提倡过社会主义，而是说美国没有始终形成大众化的社会主义政党。 问题是，美国为什么没有社会主义运动？

研究生的时候，我写了回答这个问题的复印件。 这个副本基于非常简单的注意事项。 我们关注了美国、加拿大、澳大利亚和新西兰四个移民国家。 澳大利亚和新西兰是世界上最早实现工人党执政的国家，加拿大也有群众性的社会主义政党。 但是在美国没有发生这种情况。 我对此进行了说明。 这三个国家的移民来源比较单一。 因此，移民工人阶级比较容易组织起来。 美国的移民来源比较多样，分裂的移民很少组织起来。

美国早期的移民来源单一，来自英国。 但是，在19世纪，特别是19世纪后半期，美国发生了来自爱尔兰、北欧、德国、意大利、俄罗斯等不同地方的移民大潮。 实际上，当时的美国出现了社会主义政党，势头很大，一时在全国性的选举中也获得了很多选票。 但是，美国社会主义政党的内部很快分化为俄语俱乐部、意大利语俱乐部、德语俱乐部等，语言不通。 人一挑衅，他们就容易互相争斗。 例如，你可以对英国移民说，新来的意大利移民夺走了你的工作。 这个时候，他们之间容易发生冲突。 美国移民不能团结。 因为不能像欧洲和拉丁美洲那样形成有组织的群众党。 即使现在，美国也没有工人阶级政党。 这并不是说美国没有共产党。 有很多共产党，也有很多社会主义政党。 但是，这些党从来没有得到参加政治和政权的机会。 这样的党在政治上是不算数的。

众所周知，美国有共和党和民主党两大党，但它们不是大众党。 群众党通常有指导自己前进方向的党纲( constitution )，有按时缴纳党费的党员，有经常开展活动的各级党组织。 美国精英党是“三无”政党。 第一，它们没有党纲，只有为选举临时提出的政纲( platform )。 其他国家的群众党，例如中国共产党，有党章。 第二，那些没有党员。 只有在选举时对某党候选人的“党人”( party affiliation )进行投票。 其他国家的群众党有党员资格( membership )，在英语中被称为持证党员资格( card-carrying membership )。 因此，在美国，无法计算民主党有多少人，共和党有多少人。 第三，没有严密的党组织，只有为准备下一次选举战而建立的平台。 事实上，很多美国人不知道民主党和共和党的主席是谁，他们的声誉比普通议员要小得多。 简而言之，美国政党几乎是纯粹的选举机器，目的是让精英赢得选举。

欧洲学者在比较研究各国政党时，几乎不包括美国政党。 因为他们认为美国政党和其他国家政党完全不是一个东西，不能混淆。 在他们眼里现代政党的主流是大众党，但美国政党实际上是精英党，美国选举由少数精英操纵选民。 大众党的组织方法可能会影响普通党员的党的走向，影响国家走向的精英党在下一次选举中，只关心本党政治家能否上台。 相反，美国学者也不太可能从比较的角度分析本国政党。 美国的政治教科书可能会让其他国家的学者奇怪政党的定义。 因为政党被称为“有组织的行动”( an organized effort )，而不是组织。

政党在西方的衰退

19世纪中叶以后，政党特别是群众党在世界范围内兴起。 但是，很多人可能不知道西方政党从20世纪50年代开始衰退。 政党在西方的衰落不是近年的事。 20世纪60年代，许多学者讨论了这个问题。 我认为政党衰退的理由可能和它兴起的理由相同。

政党兴起的首要原因是争取选举的社会主义运动。 到了20世纪60年代，除了个别例外，欧美各国基本实现了选举。 民众在没有选举权的时候会产生幻觉。 社会问题的根源是我没有选举权。 如果我有选举，就能影响国家的方向。 但是在拥有选举权之后，他们发现选举权似乎没什么用，该怎么办呢？ 在这种情况下，普通民众看不到社会改革的方向，群众党也对他们失去了吸引力。

政党兴起的第二个原因是民族国家形成过程中的民族主义运动。 到了20世纪60年代，民族国家的基本结构也大致形成了。 第一次世界大战期间，欧洲各国的边界还很混乱。 二战后，欧洲各国再次划定了边界。 15年到20年后，欧洲各国的边界和认可逐渐固定下来。 在这种情况下，精英用民族主义动员民众的动力也逐渐消失，只关注如何赢得下一次选举。 1960年，美国政党政治如日中天之时，担任美国政治学会主席的施耐德( elmer eric schattschneider )是《半主权人民》一书，民主、共和两党的动员对象主要是社会上层，人口的一半。

这两个方面的迅速发展，都导致了政党在西方的衰落。 今天，西方国家面临着严重的政党危机，其表现形式是各国登记为政党党员的人数大幅减少，各党党员占选民的比例大幅减少，因此大部分欧美政党不得不放弃继续维持大众组织的幻想。 今天，研究西方政党的学者其实很悲观。 他们认为没有政党，西方的民主就无法运作。 但是，现在政党衰退了，西方民主该怎么办？ 现代欧洲最有名的政党研究者彼得·梅尔( peter mair )出版了《虚无之治》一书，副标题是“西式民主的空窦化”。 据梅尔说，今天，“半主权”似乎也相距甚远。 政党已经不重要了，公民实际上已经变成了没有主权的东西。 现在出现了公共地位受损的民主主义。 换言之，这就是看不见“民”之空头的“民主”。

图2 1935-年，美国民主党、共和党和独立人士的支持者占总人口比例的变化

以前政党衰落后，出现了以前政党宣布的非以前的候选人，比如美国民主党宣布的奥巴马、美国共和党宣布的特朗普。 有时会出现法国勒内这样的边缘政党提出的候选人。 这些人根本没有，或者没有多少政权经验，指望他们带来人民希望的变局，就像依树求鱼一样。

在欧洲各国，从以前开始政党就很难得到人们的信任。 在美国，承认民主、共和两党的“党人”也越来越少。 1972年以前，超过7成的美国人认可民主党或共和党。 此后，两党都不容忍的“独立人士”增加了，但仍然少于两党中的至少任一党。 2009年以后，美国政党政治发生了巨大变化:“独立人士”的比例既超过了共和党，也超过了民主党。 如果他们组成单独政党，那已经是美国第一大党，占美国国民的45%左右。 但是，在美国的政党体制下，你只能投票给两党的候选人。 给“独立者”和第三党投票是徒劳的，是废票。 因为美国的选举制度是为两党设计的。 因此，在“占领华尔街”运动中，“华尔街有两党”。 我们需要自己的党！ ”( walls t.hastwoparties.weneedoneforourown！ ）

总体上，从西方以前传下来的政党正在衰退。 现在的民粹主义政党，例如意大利五星联盟、法国国民阵线，其实都是新政党。 他们和以前流传下来的政党不同。 以前政党有比较广阔的社会基础，有比较广泛的政治需要。 例如，19世纪的社会主义政党以夺取工人阶级的政权为目标。 但是，现在的许多新政党，社会基础狭窄，政治需求也分化，容易表现出极端性。 那不是为了追求某种宏大的理念，而是为了反对移民和税收等特定事件。 事实上，这个世界好几年没有乌托邦了。 人类可能真的需要乌托邦式的理念。 即使不能实现。

中国共产党是国家的创始人和建设者

我介绍西方政党的情况是想证明不同国家的政党很可能不是完全一样的。 欧洲早期政党和之后的政党不同，现代欧洲政党和美国政党也不同，但它们都被称为“政党”。

中国共产党与所有西方政党不同，具有两个基本特征。 第一，中国共产党追求的是整体利益。 在西方，政党的原初含义是“部分”，致力于满足一些人的利益需要。 但是，中国共产党从其建立之初就强调了维护人民的好处。 按照中国共产党的定义，人民最初是指工农群众，不是全体人员，但确实是大部分人。 改革开放后，人民的定义越来越广泛。 中国共产党主张自己代表全体人民的好处，甚至代表子孙后代的好处——否则为什么要保护环境？ 第二，中国先建党，后建军，最后建立新中国。 因为这其实是党、军、国的三位一体。 这两个特点表明，中国共产党其实是国家的一部分，不是西方意义上的政党。 我称之为国家的创造者和建设者。 这是我对中国共产党的基本理解。

“国家”有两个含义。 第一个是国家，第二个是国家。 中国共产党是国家创造者( nation-builder )，也是国家建设者( state-builder )。

首先，中国共产党是国家创造者( nation-builder )。 nation首先是文化的概念。 中国有五千年的历史，但在很长一段时间里，“中国”这个概念几乎都是文化概念，不是组织概念。 虽然中国人民承认自己是中国人，但在很长一段时间里，我们都不知道自己和他人在政治组织意义上是什么关系。 因此，中国人很多，但无法组织。

19世纪末20世纪初，这种现象尤为令人痛心。 中国有“4万5千万同胞”，但比不上小国日本。 中国不仅和强国签订了不平等条约，还和刚果签订过不平等条约。 这在今天是完全不可思议的。 因此，孙中山在自己的讲话中反复提到，中国人是“散沙”。 孙中山讲三民主义，第一条是民族主义。 这里的“民族主义”不仅是说有一个民族意识就足够了，更重要的是组织这个民族。 孙中山认为:“如果不注意提倡民族主义，结合4亿人成为坚强的民族，中国就有亡国灭种的担忧。”

毛泽东也认识到了这个问题。 1949年9月30日，毛泽东在中国人民政治协商会议第一次全体会议委托下起草的会议宣言《中国人民大团结万岁》中表示:“全国同胞们，我们必须进一步组织。 我们要把全中国许多人组织成政治、军事、经济、文化和其他各种组织，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大人民群众的集体力量支持人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。 ”。

要组织中国人，就必须依靠政治组织。 在孙中山，这个政治组织是国民党。 在毛泽东，这个政治组织是共产党。 但是国民党有两个问题，其组织能力相当有限。 第一，它的社会基础比较狭窄，基本上是社会精英——在中国当时，基本上是地主和富农。 参加国民党的中农很少，穷人可能更少。 因此，国民党的社会影响很大，但其实很弱。 第二，其组织基础比较薄弱，党支部最低设在县级。 国民党没有乡镇党支部、农村党支部，更不用说工厂党支部了。 因此，国民党的渗透能力也很弱。

对此，派往延安的国民党少将注意员许佛经常看到。 国民党认为:“县政府以上为乡原政治，县政府以下为土劣政治。 不仅不能形成国防、经济、文化一体化的牢固社会，也不能适应现实的军事要求”。 他进一步说:“党团是国家民族的大动脉、新血轮。 但是，血液循环一旦半身不遂，必然半身不遂。 今天的现象是，中央有党团，到省实际性能减少，但县只有虚名，县以下更是无形，是党团的组织，是半身不遂的组织，党团的活动也是半身不遂的活动。 因此，强奸造假可以控制社会，会门可以控制社会，土劣可以控制社会，迷信团体可以控制社会，但本党团不能反独力控制社会。 因此，本党党员团员的成分只针对知识分子，所以党团组织当然也只针对上层。 因此，本党今后作为组织的方向，为了书生与农民的结合，必须以书生党员指导农民党员。 所以党的组织可以深入农村，党部有事可以做。 农村和城市融为一体，智力与体力融为一体。 暂且不谈民众运动，民众可以主动与政府相呼应，形成国防、经济、文化一元化的实体。 在这个实体上，可以战斗，可以民生。 这个发现，虽然很浅，但是党团的复兴之路还不止于此”。 反观他，“发现了党、政、军、民(民众团体)的领导权，统一为党。 其事业的目标，将统一于军队”，结果，可以大幅提高队伍的执行力。 “其领导方法是，党内确实采取民主集中制，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。”

确实，与国民党相比，共产党的组织能力要强得多。 第一，共产党的社会基础比较广泛，包括全体工农群众。 因此，共产党在工作过程中必须不断接近工农群众，其社会影响要比国民党大得多。 第三，共产党的组织基础也比较强，也就是所谓的“支部相连”。 从全国首位，到省、县、乡、村，都有党组织。 因此，渗透力很强，从大脑渗透到神经末梢。

在组织能力上，中国共产党比苏联共产党强得多。 苏联共产党也有基层组织，但20世纪30年代以后，斯大林时代苏联开始提倡“一长制”。 我们1949年以后，中国也有人提倡长制。 由经理和厂长负责。 党组织只是衬托。 之后，毛泽东也卷入了这场争论，批判了一长制。 实际上，20世纪30年代以后，苏联共产党的党组织遍布全国各地，但实际作用远远小于中国共产党的党组织。

中国共产党具备的组织能力，经常担负着国家创造者的作用。 它把中国这个本来就支离破碎的国家组织成了坚固的整体。 即使现在，我仍然怀疑如果没有这样的政治组织，中国可能依然支离破碎。

其次，中国共产党还是国家建设者( state-builder )。 state是政治的概念。 我理解那个。 它有八个最基本的国家能力。 强制、汲取、浸湿、认证、管制、指挥、再分配、吸收整合。 据说现在党更多，越来越广。 但是，从国家能力的角度来看，与五六十年代相比，实际上中国共产党并没有细碎地垄断所有国家的能力，而是在很多方面不断退出。 迄今为止，党承担的国家能力只有4个。 吸收强制、指挥、淋湿、整合，其他汲取、认证、管制、再分配四种能力，党基本退出，由政府机关负责。 但是，这种现象并不是所谓的“党和政府的分离”。 王岐山指出:“在党的领导下，只有党和政府的分工，没有党和政府的分离。”

中国共产党具备的组织能力，经常担负着国家创造者的作用。 它把中国这个本来就支离破碎的国家组织成了坚固的整体。 即使现在，我仍然怀疑如果没有这样的政治组织，中国可能依然支离破碎。

中国共产党发挥着四种最基本的国家能力。 第一，中国共产党发挥着强制力。 国家军事委员会是党的军事委员会，掌管军队，发挥着国家的强制能力。 第二，中国共产党在发挥指挥能力。 组织部管理国家人才，党员干部任免是国家体制的重要机制。 中纪委和监察委员会其实是两个品牌、一个机构，它们通过反腐，保证党和国家工作人员的廉洁和效率。 第三，中国共产党发挥着湿润的能力。 推进部管理国家的意识形态。 润湿能力首先处理两个问题，即国家认可和核心价值的形成。 第四，中国共产党发挥着吸收整合能力。 统战部的作用是将党外的社会精英吸收整合到体制内。 由此可见，中国共产党管理的是国家的命门，许多重要职能是由其执行而不是政府机关。 这些职能交给政府机关的话，容易发生问题。 中国共产党有近9000万党员，有几百万支部，更容易胜任这几项重要工作。

确实，中国共产党在1949年以后很长一段时间里什么都管理。 例如，中国共产党曾经有工业事业部、交通事业部、财政贸易事业部，有专门从事农村事业的农村事业部，但后来被取消了。 前几天，几个省开始尝试恢复农工部。 但总体来说，共产党逐渐退出国家职能，由纯粹的政府机构管理。 现在，例如国家的汲取能力，这部分基本上由国家税务部门负责。 认证能力、国家认证无论是政府专门机构负责的监管能力，还是食品、药品、房屋等产品的质量问题，政府机构负责的基本上都是再分配能力，再分配也由政府机构负责。

中国共产党发挥的国家能力，经常担当着国家建设者( state-builder )的角色。 在国家的8个基本能力中，它仍然在4个最基本的国家能力中起着支持作用。

总之，我把共产党理解为国家的一部分。 中国是党国，共产党是国党。 中国共产党和西方政党完全不同，我们不能适用欧美政党的解体框架来解体中国共产党。

中国共产党的组织建设

中国共产党作为国家的一部分，也面临着一点严峻的挑战。 这些挑战，主要来自两个要素。

首先，中国共产党作为执政党，有可能受到官僚主义和精英主义的影响，导致腐败和退化。 在苏联共产党夺取政权之前，卢森堡就提请列宁和托洛茨基注意。 需要注意党的腐败问题，党逐渐成为纯粹的精英集团，担心脱离广大人民群众。 毛泽东也注意到了这个问题。 1949年初，毛泽东认为这个问题还不严重。 但是1962年以后，毛泽东认为，共产党三分之一的政权无法取得，为了巩固无产阶级政权，有必要展开全国性的政治运动。 事实上，从列宁到毛泽东，共产党人一直在寻找防止党的腐败的方法。 这个探索不可能一蹴而就。 “继续革命”可能是一种选择，但价格太高了。

其次，改革开放以来，在市场经济的影响下，我国社会经济结构发生了巨大变化，社会开始高度流动，对中国共产党的组织建设提出了新的挑战。 改革开放以前，在国有制和集体全制的背景下，中国的社会流动性比较低。 因此，中国共产党很容易建立从大脑到神经末梢的组织互联网。 改革开放后，在市场经济的浪潮中，许多人在体制外的民营企业和外资企业就业，社会流动开始增强。 在这种情况下，党组织原有的布局方法开始逐渐脱离社会经济结构。 另一方面，基层党组织比较零散，党很难真正深入基层。 另一方面，党组织如何扩展到体制外也是个大问题。

近年来，中国共产党在基层党组织建设中进行了大厦党建、社区党建、农村党建等新尝试。 今年，制定了《中国共产党农村就业条例》。 虽然媒体很少说，但该条例确实是非常重要的措施。 毕竟，在过去的一段时间里，一些农村党组织形骸化，被坏人操纵。 该条例以党内法规的形式明确了党领导农村事业以前就流传下来的要求、政策等。 党确实应该重视小事。 因为实际上，通过管理琐事健全基层组织，党的组织形式健全。 这几个已经纳入官方语言——十九大报告指出，“要多次把人民群众的小事当做自己的大事”。

另外，中国共产党认识到党组织应该扁平化。 该党和国家机构的改革是简化机构，减少中层，实行扁平化和网格管理。 但具体如何扁平化，还有待进一步探索。 在这方面，我们可以参考中国在60年代初期实施的《实践方法60条》。 他指出:“中央各部门、各省、市、自治区党委应向各地基层机关派出负责人。”并详细规定了许多具体细节。 这其中包括非常重要的实践经验，必须认真对待。

总之，今天的中国共产党不仅要强调意识形态建设，也要强调组织建设。 但是，在这方面，总体建议可能并不容易。 我认为还是要根据改革开放的经验，党中央给予大方向，在各地自主探索。 中国这么大，这么多又复杂，要依靠所谓的“顶层设计”实现比较有效的管理并不容易，还是要强调实践。

本文以王绍光教授在修远基金会的讲座录音为基础，由康向宇整理稿件，经作者审阅。

原文刊登在《文化纵横》(京)年第4期[/s2/]上