“解构与革新:行政区划改革视阈下的城市治理研究”

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作者:内蒙古大学公共管理学院任维德

摘要:当前的行政区划对经济、政治和社会快速发展的制约作用日益凸显，已经成为影响我国地方治理特别是城市治理现实的体制因素，制约着国家治理体系和治理能力的现代化进程。 我国城市管理中存在的“条块分割”的市政管理体制问题、市区间公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空间的不正义等问题，都与现行行政区划及其体制密切相关。 探索城市行政区划及其体制和城市治理的内在逻辑、作用机制和常规过程，必须阐明和创新城市行政区划，以此为基础在行政区划及其体制改革中重构城市市政管理体制，调整和梳理“条块关系”，优化城市治理结构及其体系

关键词:行政区划地级市； 城市治理

一、提出问题

作为国家结构体系，行政区划是国家政治选择和制度安排的结果，也是地方政府设置和地方管理的基础。 通常，行政区划是行政区域的划分，“由地方行政建设、地方行政单位、行政区域三部分构成”( p.1 )。 为了实现比较有效的治理，国家按照一定的大体和标准将全国国土分为几个层次的区域单位，设立相应的一级地方政府，划定其治理的区域空之间的范围，地方政府之间的权力划分、职能配置和机构设置据此展开， 根据《中华人民共和国宪法》，中国的行政区划在全国分为省、自治区、直辖市。 省、自治区分为自治州、县、自治县、市。 县、自治县、市分为乡、民族乡、镇。 宪法还规定，国家必要时设立特别行政区。 并且，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国设区的市(地级市)、市区(县级)的规定，以及省、自治区人民政府可以根据需要经国务院批准设立若干地区(联合)作为其派出机构。 县、自治县、旗、自治旗人民政府根据需要经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所作为其派出机构，不设市区和区的市人民政府经上级人民政府批准，可以作为其派出机构的规定设立若干街道办事处。 据此，我国目前的行政区划分为四个行政层次: (一)省、自治区、直辖市和特别行政区(二)自治州、设区的市(地级市) (三)县(旗)、自治县(自治旗)、不设区的市(县级市)、市区町 地区(联合)是省、自治区人民政府的派遣机关区公所是县(旗)，自治县(自治旗)人民政府的派遣机关镇办事处是市区和不设区的市(县级市)人民政府的派遣机关。

城市政府作为基于城市治理的整体性、多样化、诸多复杂性和重要性而设置于城市的特殊形式的地方政府，承担着城市公共事务管理和公共服务供给方面的作用。 作为国家管理、地方管理的重要复制品，城市管理已经成为我国国家管理体系最重要的组成部分，成为国家管理体系和管理能力现代化的重要标志。 如何比较有效地管理城市公共事务，推动城市持续快速发展，为居民提供公平、高效、完善、精准的公共服务，更好、更便利的公共福利，提高居民生活水平和生活质量，实现综合效益 城市特别是大城市比较有效的管理与城市行政区划密切相关。 随着新的历史条件下工业化、新闻化、城市化和现代化的快速推进以及市场经济的深入快速发展，我国现有的行政区划对经济、政治和社会快速发展的制约作用日益突出，成为影响当代中国地方治理特别是城市治理的体制因素，制约着国家治理体系和治理能力的现代化进程 因此，探索城市行政区划和城市治理的内在逻辑、作用机制、常规过程，在破解、创新城市区划的基础上改革现行行政区划及其体制，重构城市市政管理体制，具有重要的学术价值和现实意义。

进入21世纪以来，中国大陆地区地级市的数量逐渐稳定。 截至年10月2日，共有334个地级行政区中有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个联合。 地级市的数量约为地级行政区总数的88%，地级市逐渐取代地区(联合)成为地级行政区的主体。 (1)因此，本文的城市主要指我国目前的地级市及地级市以上的城市，城市管理主要指地级市及地级市以上的城市管理。

二、当前的行政区划是引起中国城市管理问题的体制因素

目前我国城市管理中存在的“条块分割”的市政管理体制、跨区公共事务管理与公共服务供给不协调以及城市空之间的不正义等问题，与当前城市行政区划及其体制密切相关。

首先，当前的城市行政区划是导致我国城市政府治理结构及其体系“条块分割”的重要政治因素和制度安排。

中国有294个地级市、991个市区和273个市辖市(县级市) (2)，还有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市(行政建设副省级)及哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉 除甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市和中山市、海南省三沙市和儋州市外，全国“地级市”、计划单列市、副省级城市行政区域划分均为市、区、市区派出机构——街道和乡镇。 (三)据此，城市政府纵向设置均为市政府、区政府、乡镇政府和市区政府派出机构——街道办事处，实行“二级政府、三级管理”体制。 (4)《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条对县级以上各级地方政府职能作出相同规定，同时列举各级政府职能的最后一条是“办理上级国家行政机关提出的其他事项”。 本法第六十六条规定，“自治州、县、自治县、市、市区人民政府各事业单位在接受人民政府统一指导的同时，依照法律或者行政法规的规定接受上级人民政府主管部门的业务指导或者指导。 ”

因此，我国城市政府在纵向层面的职能配置、职责划分和机构设置上高度一致。 市政府有什么机构和职能，区政府有什么机构和职能，通过上下对口，形成了地级市以上城市市政管理体制及其“条块”关系。 另外，作为区、市(县级市)人民政府的派出机构，街道办事处甚至乡镇承担着“承包区委、区政府交办的其他工作人员”的职责，即使没有设立市政府、区政府对应的部门和机构，仍由专职人员负责管理， 形成了“条块分割”的城市治理结构及其体系，发挥着其特有的作用。 地级市城市的市、区两级政府层级间、部门间职能关系复杂，协调困难，管理脱节严重，缺乏必要的衔接机制和交流桥梁。

“区块分割”直接使城市政府的管理职能及其决策和执行过程高度分散，市政府、区政府甚至街道办事处或乡镇政府的公共事务管理和公共服务供给呈现“分割化”和“碎片化”。 另一方面，基于专业化分工，公共事务管理和公共服务供给职能大致分为不同的政府职能部门，包括教育、科技、文化、卫生、体育、公安、民政、社会保障、城乡建设、环境保护等职能部门，协同管理城市公共事务，对全体居民完整、精确、准确 另一方面，基于层次的节制，大体上，市、区政府及其职能部门管理区域范围大小不同的同一公共事务，提供受益范围不同的同一公共服务，公共事务管理和公共服务供给的重复、价格过高，引起不同市区公共事务管理和公共服务供给的差异，

其次，现行的城市行政区划是我国城市管理中跨区公共事务管理和公共服务供给“分割化”和“各自为政”的体制要素。

20世纪80年代以来，我国进行了“地市合并”、“地改市”、“市管县”以及“县改区”、“市(县级市)改区”的地方行政管理体制改革，地级市逐渐取代地区(联合)成为地级行政区的主体。 从纵向看，地级市的行政区域依次分为市、区、街或乡町。 为了对城市行政区域实行“各为政”、“自上而下”的垂直式行政组织管理模式，城市各市区政府只对具有行政从属关系的市政府负责，在地区相邻、无从属关系的同级市区之间缺乏横向合作和协调机制，城市各市区政府之间存在横向协调机制。

目前，市区政府只重视相互竞争，缺乏合作、协调的区际关系，严重影响和制约了城市空之间整合与协调的快速发展。 随着我国城市化的发展，出现了跨区(市区)的城市连绵区，跨区(市区)的诉讼项目很多。 这些诉求项目主要涉及区域快速发展规划、环境保护与管理、交通通信、管网工程、市场交换、社会救助以及公共安全等行业的基础设施建设。 在城市管理中，各市区政府往往只考虑辖区内的公共事务管理和公共服务供给进行处理，很少考虑区际管理和服务诉求。 并且，作为“经济密集的社会生物”( p.4 )，城市公共事务管理和公共服务供给本身就是系统工程，需要统一规划和统一管理。 例如，旧城区基础设施的更新改造是一项巨大的系统工程，往往涉及城市许多市区，一些市区政府及其功能部门受地方自身利益的驱使，擅自调整市级本地区的基础设施建设规划，搁置整个城市人为设置规划障碍，造成旧城区的 而且，对于环境污染、传染病、流动犯罪等空之间的扩散很快，最终有可能跨越市区边界的社会问题，仅由某个市区政府及其部门难以进行比较有效的管理。

此外，我国政府还设立了对公共事务稍微垂直管理的事业单位。 由于市区政府与垂直管理部门之间没有行政隶属关系，所以不同程度的“各为政治”情况经常发生，同时垂直部门承担的公共事务管理和公共服务供给功能在同一城市因市区而异。 一点垂直部门不管理市政府有关主管部门的指示、命令，以不服务所在市区为借口，甚至有时不根据所在市辖区的现实情况进行管理，不能因地制宜地制定相关政策，规划公共事务管理和公共服务供给。 有些市区政府以垂直部门负责管理公共事务，需要供给公共服务范围内的一些事项为借口，既不协助也不支持垂直管理部门的行政执法，在作出辖区内行政决定时也不听取垂直部门的意见和建议。

最后，现行的城市行政区划也是引起市区间公共事务管理和公共服务供给空之间不正义问题的重要体制因素。

这里，城市空之间的正义是指城市空之间有社会价值的资源和机会的分配合理公正。 这些社会资源包括教育机会、就业机会、公共文化服务、医疗卫生保健、公共交通设施、良好的空燃气质量等，以满足城市不同空之间居民的基本公共诉求。 在城市空之间分配正义，意味着一个城市内的自然生态环境、各种生存和快速发展的权利和机会、社会保障等公共资源在全体居民中的分配是合理公正的。 城市空之间为所有城市居民的空之间，应由所有居民享有。 目前，我国地级市及地级市以上城市至少有一两个市区、市辖市(县级市)，最多达10个以上，越来越多。 例如，直辖市重庆的市区达到26个。 副省级城市成都有16个市区，武汉有13个市区，沈阳、哈尔滨、西安、南京、杭州和广州也各有11个市区。 (一)另外，上述地级市及地级市以上城市的市区划分为不同类型(一)。 各市区政府的职能配置、职责划分和机构设置基本相同，承担相同的公共事务管理和公共服务供给职能。 在现行“条块分割”的城市政府管理体制下，各市区政府所具备的履行公共事务管理和公共服务供给职能的条件不同，财力不同，公共事务管理和公共服务供给的空之间的不正义和不均等现象明显。 特别是在基础教育、公共文化服务、医疗服务、全民健身服务的供给、环境卫生及养老服务等方面表现得尤为明显。 例如，在我国大部分地级市及地级市以上城市，基础教育、公共文化服务所属各市区之间的分配极不公平。 有些市区有多所积分小学、积分中学和公共文化设施，有些市区只有少数中小学。 这种城市公共服务供给空之间的不平衡、非正义现象的存在严重影响了城市居民公平享受公共服务的平等权利，成为当前我国城市管理面临的重大现实问题。

三、推进城市比较有效管理的对策和建议

我国城市管理中存在的市政管理体制“条块分割”、跨区公共事务管理和公共服务供给不足、城市空之间的不正义等问题，主要由当前的行政区划引起。 这些问题的处理要从城市行政区划改革入手，通过行政区划的制度安排及其创新，对城市政府的设置进行改革和调整，合理明确不同层次的政府职能，推进城市政府的职能转变。 因此，在城市行政区划结构和创新上，必须调整和优化现行地级市及地级市以上城市的行政区划结构及其体系，设立不同类型的城市各级政府，作为推进我国城市管理的制度保障和重要途径。

首先，在地级市及地级市以上城市划分不同功能的行政区域，据此设置不同性质、类型、层次的城市政府，并相应地履行不同的功能。

根据行政区域承担的功能不同，行政区域分为单功能行政区域、多功能行政区域和全功能行政区域三大类。 单功能行政区域是为完成某一行政职能而确定的行政区域。 例如，新中国成立以前的一点城市内设置的警察局管辖区域、欧洲一点国家的税务区域，以及美国学区、消防区、卫生区、公园区、水管理区等各种特别区域，都属于单功能行政区域。 在美国，特区是各类行政建设中比重最高、增长最快的政区单位，其数量占全国行政单位总数的55%。 ( p.60 )目前，我国各地的经济技术开发区、工业园区也可视为这种类型的行政区域。 这样的地区只不过是为履行某一职能而规定的，明确某一行政机关的管理或服务的地域范围。 多功能行政区域是为承担多种行政职能而确定的管辖区域。 我国地区行政公署的辖区、县级市和市区街道办事处的辖区均属于多功能行政区域。 目前，全国共有7个地区、3个联合、2个区公所和8105个街道办事处。 (二)这类地区的行政机关一般称为派出机构，代表一级政府——省(自治区)政府、市(县级)政府、区政府，检查监督该级政府领导下的下级行政机关的业务，完成上级交给的其他任务。 全部职能行政区域是指一级行政机关管辖的区域，即一级政府的管辖区域，在这个管辖区域内地方政府行使法定的全部职能。 目前，我国地级市及地级市以上城市行政区划中，市、区、乡镇在全功能行政区域为三级，街道为多功能行政区域。 根据实施“市管县”、“市管市”的行政管理体制，各地级市及地级市以上的城市行政区划中存在数量不同的县、自治县、旗、自治旗、市(县级市)。

从我国城市管理的实际出发，将地级市及地级市以上城市的市、区、乡镇和街道重新按照行政区划功能定位，即单功能行政区域、多功能行政区域和全功能行政区域划分城市行政区划，并据此分别设立不同性质和类型的城市政府及其派出机构，相应地

其次，减少管理层次，在拆除中创新城市行政区划和市政管理体制，建立新的“市—区—街区”“二级政府三级管理”的城市管理体制。

城市政府层次过多，增加了各级政府之间职责划分的难度。 现行市、区、乡镇三级政府之间不容易明确各自的职务权限，强制划分容易使职能支离破碎。 如果减少政府级别，划分职能就比较容易进行技术操作。 从我国的现实情况出发，为了更好地推进城市管理，笔者提出了破解和创新我国现行城市行政区划及其体制，将城市行政区划调整为市、街区(乡镇)两个层面，相应设置地方政府履行相应职能。 一个城市市级行政区域是全功能行政区域，应当相应地设立一级地方政府——市政府，集中统一管理整个城市。 由于城市治理具有整体性、多样化、诸多复杂性和重要性优势，作为一级地方政府的市政府要求集中统一管理城市公共事务和提供公共服务，履行和设计市政建设、城市快速发展规划。 据此，从根本上消除了城市治理中区际(市区)公共事务管理和公共服务供给的“分割化”和“各自为政”现象，以及公共事务管理和公共服务供给空之间的不正义问题，统筹规划了整个城市的居民。 二是将市区调整为多功能行政区域，设立市政府派出机构，履行相应职能。 因为在我国现行的城市政府管理体制及其运行中，市区并不是完全意义上的全功能行政区域和一级政府。 在城市行政区域范围内，相当一部分职能(如地方治安、城市规划、城市基础设施建设和中学教育等)实际由市政府履行，市区政府不具备或不能行使这些职权。 通过进一步弱化市区功能，使城市整体发展迅速，但现在区政府仍在履行的功能集中到市政府，成为市政府的派遣机构。 三是推进“街道政府化”管理模式，将街道办事处改为街区政府，将本来由市区政府承担的职能转移到街区政府，成为与乡镇政府性质相同的城市基层政府。 一般来说，地方政府是直接面对社会基层，负责社会事务管理和公共服务供给的最基层政府机构。 街区政府作为国家和政府连接城市广大市民的重要纽带和桥梁，起着上启下的作用，在国家管理体系中占有极其重要的地位。 因此，街道办事处改为街区政府，有助于加强城市基层政权建设，完善城市治理结构和体系，推进城市治理体系和能力的现代化。 四、确定经济技术开发区、工业园区的性质、地位和功能，以此为单功能行政区域，由省、市相关层级政府分别设立分支机构或管理委员会(1)，履行相应的功能。

通过上述行政区划的结构和创新，合理调整管理水平，改革创新城市行政区划的结构、体制和体系以及市政管理体制，形成“市(政府)—区(派出机构)—街区(政府)”的“二级政府、三级管理”新型城市政府管理体制。 需要强调的是，要建立新型的城市治理结构及其体系，就必须充分发挥社区在城市治理中的作用。 因此，加强社区“自治化”，使社区真正成为自治组织。 特别是培养和完善社区居民管理社会生活事务的功能，为社区居民和单位提供社会化服务的服务功能，救助和保护社区内弱势群体的保障功能，提高社区成员文明素质和文化修养的教育功能，以及社区

最后，消除城市化进程加快城市行政区划与其体制建设滞后的矛盾，实现城市比较有效管理的体制障碍。

随着城市化进程的推进，我国城市行政区划的调整以“地(盟)改市”、“市管县”、“拆迁县设市”、“拆迁县设区”及城市管辖区域的调整空之间的范围为首要途径。 目前，我国地级市及地级市以上城市行政建设主要有以下五种类型:一种是设有单一区的市，如江苏省南京市和广东省广州市各设有11个区。 二是区、管县市，如山东省济南市设7个区，管理3个县。 三、设区，是管理县、市的市，如四川省成都市设11个区，管理4个县、5个市。 四、只设一个区，是几个县和市的管理市，如安徽省宿州市设1区、管4县，内蒙古自治区巴彦淖尔市设1区、管2县4旗。 五是不设区的市，甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市和中山市、海南省三沙市和儋州市等。 不设区、只设1区的地级市，没有行政区划和纵向政府层面的管理影响，因此城市治理问题相对较少。 对于设有区、管市管县的地级市来说，其矛盾比较突出，第一是城市行政建设与行政从属关系转换过程中制度空之间的利益博弈，从而引发以下两种行政行为。 另一方面，特大和超大城市寻求城市空之间的扩大，寻求“撤出县设区”“撤出市设区”，调整、改革、创新城市化进程中形成的“市管县(市)”行政管理体制，实现城市资源配置权限和快速发展的制度/ [/K0 ] 另一方面，“市管县(市)”行政管理体制下的一点强县、强市(县级市)也随着经济实力的增长，追求其行政等级和体制的变革，独立设市，提高行政等级——上升为地级市，摆脱“市管县(市)”行政管理体制的制度约束， 这在经济发达的东部沿海地区尤为突出，引发了一系列经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新问题、新矛盾，表现出我国现行行政区划以及城市政府组织层面管理体制的弊端。 而且，作为省、县之间的中间管理水平，“市管县(市)”城市管理体制缺乏法律依据。

因此，随着中国高速发展的城市化和经济社会现代化，必须尽快着力于城市化进程的加快和城市行政区划及其体制建设滞后的矛盾，理顺和规范城市政府的纵间市与区、市与县、市与市(县级市)的府际关系。 一是严格控制地级市人口与空之间的规模，对超过该规模的地级市，或升格为副省级市，或由其管理的县、市独立设立市(地级市)。 二是将经济实力较强、人口达到一定规模的县和市(县级市)从相关地级市剥离出来，独立设市，即升格为地级市。 三是“拆迁县、乡、镇并区”，将地级市管辖的经济快速发展相对落后、人口稀少的县、乡、镇并入相邻市的辖区。 并要制定相应的城市行政区划法律法规，创新城市地区行政区划法律制度，为城市实现比较有效的管理提供法律保障和制度保障。

参考文献

[2]饶会林.城市经济学(上册) [m] .沈阳:东北大学出版社，1999年.

评论

1“参见全国陆地面积最小的10个地级市。 最小人口最少的有2500人以上。 」、https:/ /白佳豪.百度/ s？ id=1598540286204451554&； wfr =速度与地图； for=pc，年4月24日。

2见《中国统计年鉴》()，中国统计出版社，年。

20世纪90年代以来，为了推进乡镇机构改革和政府职能转变，减轻农民负担，打破城乡二元结构，提高工作效率，整合资源，中国进行了“拆迁乡整合城镇”的改革，以县、市(县级)和区管辖的乡为城镇城市化行政

4“二级政府”是市政府和区政府，“三级管理”是指市、区(县)和街道或乡镇的管理。

5参见《中国统计年鉴》()，中国统计出版社，年。

6改革开放以来，随着工业化、现代化和城市化的推进，我国大城市市区迅速从单一类型向多类型发展，形成了目前的3种市区。 一个是设置在主城区(中心城区)的市区。 目前，我国大部分市区属于这一类型，城市中人口密集，是工商业、服务业、交通运输业以及文化、教育、体育和卫生事业比较发达的城市，包括市中心及其周边的连片城市区域。 例如，北京市的东城区、西城区、呼和浩特市的玉泉区、回民区、新城区、赛罕区等就是这种类型的市区。 这样的市区一般被称为“市区町村”。 二是设置在近郊市区。 是中心城区以外的空间地区，是城市周边与工业、科教、大型交通设施、蔬菜副食等农产品、休闲疗养和国防事业等中心城区密切相关的地区，是城市不可分割的重要组成部分。 例如，天津市津南区、西安市长安区等属于这一类型的市区。 三是设置在城市管辖范围内被郊外分隔的市区。 实际上它本身是独立的城市和城镇，从行政建设中被划分为大城市，由市政府管理，只被列为城市的一部分。 20世纪90年代以来出现的县改区、县级市改区，就是这种类型的市区。 例如南京的溧水区、杭州的萧山区、内蒙古自治区呼伦贝尔市的扎夫诺尔区等。

7见《中国统计年鉴》()，中国统计出版社，年。

8经济技术开发区是我国最早在东部沿海地区设立的以快速发展知识密集型和技术密集型为主的特定区域，然后在全国范围内设立，实行经济特区的一些比较特殊的优惠政策和措施。 工业园区是中国中央和地方政府根据经济社会快速发展的内在要求，通过行政手段划分一个区域凝聚各种生产要素，在一定空范围内进行科学整合，提高工业化集聚强度，突出产业特色，优化功能配置，市场竞争和产业升级 在我国，经济技术开发区、工业园区分为国家级、省级、甚至市(地市)级。